INTRODUCTION

L’article 68 de la loi de finances pour 2008 prévoit que le Gouvernement remet aux commissions des finances des deux assemblées parlementaires un rapport « évaluant l’utilisation et l’impact économique et social des dispositions permettant à des contribuables de réduire leur impôt sur le revenu sans limitation de montant ».

Ce rapport doit notamment fournir des informations utiles à la mission d’information portant sur les « niches fiscales » mise en place par la commission des finances de l’Assemblée nationale. Il s’agit de mieux appréhender le mode opératoire d’instruments fiscaux par lesquels des contribuables réduisent leur impôt sur le revenu pour des montants élevés ou très élevés. Il s’agit aussi d’évaluer l’efficacité des dépenses fiscales correspondantes.

Le présent rapport, établi sur la base des travaux de l’Inspection Générale des Finances, répond aux obligations du Gouvernement ainsi définies.

Les débats parlementaires et le texte même de l’article 68 précité conduisent à examiner la question des dispositifs non plafonnés permettant de réduire la cotisation d’impôt sur le revenu (IR).

Les impôts autres que l’IR ne sont pas concernés, non plus que les dispositifs fiscaux faisant l’objet d’un plafonnement, quel que soit l’effet de ce plafonnement. Les dispositifs non plafonnés sont en effet perçus comme étant ceux qui procurent les avantages fiscaux les plus importants. Ce rapport traite des réductions d’impôt sur le revenu accordées en contrepartie d’investissements réalisés outremer ainsi que des dispositifs d’imputation sur le revenu global des déficits fonciers mis en place en faveur de la restauration du patrimoine. Ce rapport traite enfin du régime fiscal des loueurs en meublé.

L’Inspection Générale des Finances a coordonné les travaux préparatoires du présent rapport. Elle a utilisé les informations transmises par différents services de la direction générale des finances publiques et de la direction de la législation fiscale, ainsi que par les principaux ministères intéressés (culture, logement). Elle a rencontré des représentants des parties prenantes, des opérateurs et des entreprises chargés de placer les produits de défiscalisation auprès des contribuables détenteurs de capacité fiscale.

I. RAPPEL DU CONTEXTE ET DES OBJECTIFS

A. L’impôt sur le revenu représente une part de plus en plus faible des prélèvements obligatoires et peut, dans certaines situations, ne pas pleinement respecter le principe de progressivité de l’impôt.

En 2008, le produit de l'impôt sur le revenu devrait s'élever à un peu plus de 60 milliards €. Il représente 6,5% environ des prélèvements obligatoires soit moins qu'en 1990 (9%) et moins que dans la plupart des autres Etats membres de l'Union Européenne (20%). Il est aussi inférieur à celui de la cotisation sociale généralisée (CSG), soit 76,4 milliards € , prélevés sur l'ensemble des revenus. Cette situation résulte de deux principaux facteurs :
-    une reconfiguration en profondeur du barème, avec pour objectifs la simplification et la clarification du calcul de l'impôt (suppression de l'abattement de 20% par exemple) ainsi que la réduction du prélèvement fiscal pour dégager du pouvoir d'achat. Cette évolution s'est traduite par un resserrement du nombre de tranches d'imposition et un abaissement du taux marginal le plus élevé. On est ainsi passé de 13 tranches (de 0 à 56,8%) en 1990 à 5 tranches pour les revenus de 2006 (de 0 à 40%) ;
-    l'existence de dispositifs d'exonérations, abattements, déductions, réductions et crédits d'impôts, désignés sous le nom de « dépenses fiscales » ou « niches fiscales ». Le XXIème rapport (2003) du conseil des prélèvements obligatoires (CPO) a dénombré 174 dispositifs de ce type pour le seul impôt sur le revenu. Il rappelle que ce chiffre était inférieur d'environ une centaine, 20 ans auparavant. En 2008, avec 200 dispositifs dérogatoires environ, les dépenses fiscales à l'IR représentent 39 milliards €, soit 40% du montant de l'impôt calculé en sortie de barème.

Le rapport du CPO comme le rapport du Gouvernement d'octobre 2007 concernant l'imposition minimale (cf. infra) souligne que la multiplication et l'amplification des avantages fiscaux ainsi que la possibilité de les cumuler peuvent, dans certains cas, ne pas pleinement respecter les principes de progressivité de l'impôt et d'égalité devant les charges publiques. Certes, il peut être légitime que ceux qui adoptent un comportement bénéfique à l'ensemble de la société, reconnu comme tel par le législateur, y soient incités par un avantage fiscal. En revanche, il est difficile de justifier que l'utilisation massive d'un avantage de ce type puisse permettre à un contribuable d'échapper presque totalement à l'impôt alors qu'à niveau de revenu égal, les autres contribuables supportent une charge fiscale significative.

B.  Les débats sur les niches fiscales intervenus au cours des dernières années devraient conduire à une approche pragmatique et progressive.

Trois temps ont marqué ces débats.

1- Dans le cadre de la réforme du barème de l'IR, un système de « plafonnement dédoublé » avait été proposé dans le projet de loi de finances pour 2006 :
-    un plafonnement global, à hauteur de 8 000 € par foyer fiscal, (+ majorations pour personnes à charge et handicapés), portait sur un nombre limité de dispositifs (17) ;
-    un plafonnement spécifique sur les deux réductions d'IR relatives aux investissements locatifs et productifs outre-mer. Ce dispositif était justifié par « l'importance économique » des investissements réalisés. L'avantage fiscal résultant de ces deux réductions d'impôt était limité à 8 000 € (+ majorations) ou à 15% du revenu net imposable si ce calcul était plus favorable.

Au terme des débats parlementaires, de nombreuses modifications avaient réduit la portée du dispositif initial de plafonnement et notamment :
-    une partie des dépenses de restauration du patrimoine, déduites du revenu global dans le cadre du dispositif Malraux, avaient été sorties du plafond global ;
-    le plafonnement spécifique outre-mer avait été supprimé.

Le conseil constitutionnel a finalement censuré le dispositif issu des débats parlementaires, en invoquant l'inintelligibilité du système pour le citoyen et sa complexité excessive, non justifiée par un motif d'intérêt général suffisant.

2 - Après les débats intervenus dans le cadre du projet de loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (TEPA), l'article 15 de la loi TEPA du 21 août 2007 avait prévu la présentation au Parlement d'un rapport du Gouvernement sur les modalités de mise en place d'une imposition minimale sur le revenu des personnes physiques.

Le rapport, déposé en octobre 2007, ne s'est pas montré favorable à la mise en place d'un dispositif d'imposition minimale. En effet, les mécanismes d'imposition minimale (forfaitaire ou proportionnelle) ne paraissent pas permettre de concilier le respect des principes de simplicité et de lisibilité posés par le Conseil Constitutionnel avec l'objectif recherché. Dans ces conditions, le rapport estime opportun de procéder à un réexamen plus sélectif de certains dispositifs fiscaux.

3 - A l'issue des débats sur le projet de loi de finances pour 2008, cette voie a été finalement privilégiée par le parlement : d'une part, l'article 68 de la loi prévoit que le Gouvernement remet aux commissions des finances des deux assemblées parlementaires un rapport « évaluant l'utilisation de l'impact économique et social des dispositions permettant à des contribuables de réduire leur impôt sur le revenu sans limitation de montant » ; d'autre part, une « mission d'information sur les niches fiscales » est mise en place par la commission des finances, de l'économie générale et du plan de l'Assemblée Nationale.

C.  L'examen des dépenses fiscales à l'IR peut conduire à réexaminer celles qui procurent un avantage qui pourrait être jugé excessif.

Ainsi, l'examen sélectif des dispositifs fiscaux concernés peut obéir à l'objectif d'une plus grande justice fiscale, les revenus les plus élevés ne pouvant s'exonérer totalement ou de manière significative de l'impôt dont ils sont redevables.

Au regard de cet objectif, le présent rapport examine deux séries de dispositifs :
-    la dépense fiscale globale afférente à la restauration des immeubles en secteurs sauvegardés (régime dit Malraux) et des monuments historiques, qui n'est pas limitée dans le temps. Elle ressort au total à 80 millions €. Dans la mesure où elle repose pour l'essentiel sur un mécanisme dérogatoire au droit commun - la déduction directement sur le revenu global d'une dépense ou d'un déficit foncier non plafonné - cette dépense fiscale peut justifier un examen ;
-    les deux réductions d'IR pour investissements outre-mer pour lesquelles la dépense fiscale s'élève à 780 millions €. Elle mérite aussi examen dans la mesure où ces réductions sont le principal facteur de réduction du taux moyen d'imposition de contribuables fortement imposés.

Cependant, si l'objectif de justice fiscale et d'équité semble pouvoir être techniquement atteint sans difficulté majeure, compte tenu des différentes possibilités de plafonnement, il n'y a pas lieu, en revanche, de rechercher une amélioration du rendement budgétaire de l'impôt qui serait obtenue par la réduction du montant des flux d'investissements concernés : ces dispositifs permettent en effet de financer, dans un cas, une politique vigoureuse d'investissements outre-mer par une réduction de leurs coûts d'acquisition, dans l'autre, une politique très dynamique de restauration du patrimoine. Sous réserve de l'efficacité et de l'optimisation de ces politiques, celles-ci doivent être préservées dans toute la mesure du possible, dès lors que le contexte budgétaire ne permet pas de dégager d'autres sources de financement.

Enfin, pour préserver l'objectif d'équité fiscale, il conviendrait de veiller au risque de report d'un dispositif sur l'autre : ainsi, en cas par exemple de plafonnement des avantages liés à l'investissement outre-mer, les détenteurs d'importantes capacités fiscales, qui ont l'habitude de procéder à de tels investissements, pourraient se reporter sur des dispositifs, moins développés ou non plafonnés. C'est la raison pour laquelle le rapport propose aussi une évolution du régime des loueurs en meublé professionnels.

II. LES REDUCTIONS D'IMPOT SUR LE REVENU EN FAVEUR DES INVESTISSEMENTS OUTRE-MER

L'objectif de la défiscalisation spécifique outre-mer est d'abaisser pour l'entreprise exploitante le prix des investissements réalisés outre-mer en faisant appel à de l'épargne extérieure à l'entreprise. Cette épargne est mobilisée sur l'ensemble du territoire national, notamment en métropole, en contrepartie d'un avantage fiscal.

Ce mécanisme compense ainsi un manque de fonds propres et des difficultés d'accès au crédit des entreprises ultra-marines. La défiscalisation peut aussi être opérée en interne, sur les résultats de l'entreprise.

La défiscalisation est ancrée dans l'histoire du développement des départements d'outre-mer puisque les premières mesures spécifiques de défiscalisation remontent à 1952. Depuis la loi Pons (11 juin 1986) qui a véritablement organisé la défiscalisation des investissements outre-mer, plusieurs textes ont modifié le dispositif et, en dernier lieu, la loi de programme pour l'outre-mer (LOPOM) du 21 juillet 2003, dite Loi Girardin.

La LOPOM introduit deux dispositions qui, dans le cadre de la modernisation des politiques publiques, peuvent être relevées :
-    d'une part, le nouveau régime de défiscalisation est applicable jusqu'au 31 décembre 2017. Même s'il s'agit d'un délai très long (une quinzaine d'années après l'adoption de la loi), justifié par la volonté de donner aux investisseurs une meilleure visibilité, il s'agit là d'un exemple de limitation dans le temps d'une dépense fiscale ;
-    d'autre part, la LOPOM (article 38) a prévu une évaluation tous les 3 ans de l'impact socio-économique de la défiscalisation.

A. Le dispositif fiscal

Le régime de défiscalisation spécifique à l'outre-mer s'applique aux investissements réalisés dans tous les départements d'outre-mer (DOM) et collectivités d'outre mer (COM). Il concerne les investissements locatifs dans le secteur du logement ainsi que les investissements productifs : depuis la LOPOM, tous les secteurs d'activité sont éligibles, sauf ceux qui sont expressément exclus (commerce, cafés, finances, assurances, immobilier...).

Ce régime permet aux personnes physiques ou aux entreprises de bénéficier d'une réduction d'impôt à l'IR ou à l'IS pour les investissements qu'ils réalisent au travers d'une société de personnes fiscalement transparente (SNC, SCI) ou d'un GIE. Il ne s'agit donc pas d'une déduction opérée sur le revenu global comme dans les régimes Malraux ou Monuments historiques mais d'une réduction du montant de l'impôt, intervenant après calcul de celui-ci dans des conditions de droit commun.

En règle générale, cette réduction d'impôt est égale à 50% du montant HT de l'investissement, déduction faite des subventions éventuelles et de la TVA NPR (TVA non payée récupérable), ce taux pouvant atteindre 60% pour les investissements productifs réalisés dans certaines collectivités (Guyane, Mayotte, Wallis et Futuna et Saint-Pierre et Miquelon) voire 70% pour la rénovation d'hôtels ou la navigation de plaisance dans les DOM. Elle peut aussi être plus faible (de 40% à 54% pour le logement locatif libre au lieu de 50% à 64% pour le logement locatif intermédiaire).

Pour les investissements réalisés dans le secteur du logement, dans le cadre du dispositif d'accord préalable prévu à l'article 199 undecies A du CGI, cette réduction d'impôt est répartie sur 5 ans par le contribuable - investisseur. Dans les autres cas, et notamment pour les investissements productifs, elle est imputée en une seule fois, l'année de l'investissement.

Quatre dispositions du CGI organisent le dispositif de défiscalisation à l'IR ou à l'IS :
-    l'article 199 undecies A prévoit une réduction d'IR pour les investissements réalisés dans le secteur du logement3 ;
-    l'article 199 undecies B institue une réduction d'IR pour les investissements productifs ;
-    sur le fondement des articles 217 undecies et 217 duodecies, les sociétés passibles de l'IS peuvent déduire de leurs résultats les investissements productifs et immobiliers qu'elles réalisent ainsi que les souscriptions au capital de sociétés réalisant ces mêmes investissements.

Au total, depuis 2004, le volume des investissements défiscalisés outre-mer s'établit entre 1,2 et 1,3 milliard € par an, compte non tenu du logement défiscalisé de plein droit, pour lequel aucune estimation globale n'est encore disponible4.

Depuis 2001, trois collectivités ont principalement bénéficié de la défiscalisation, la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie Française et la Réunion qui représentent les % des investissements agréés. Trois secteurs (transport, industrie et tourisme) ont bénéficié de plus de 70% des investissements agréés.

En ce qui concerne les investissements agréés, le volume des investissements productifs défiscalisés à l'IR représente en moyenne plus de 60% du total des investissements productifs défiscalisés. En ajoutant les investissements de plein droit, cette proportion est comprise entre 75% et 80%.

La dépense fiscale, résultant des réductions d'impôt consécutives à la défiscalisation des investissements réalisés outre-mer (agréés et plein droit) a fortement augmenté, notamment depuis 2004 (Cf. tableau 3) sous l'effet de la défiscalisation de plein droit (sans agrément préalable). Plus de 80% de la dépense fiscale est issue d'un des deux mécanismes de défiscalisation à l'IR, en particulier la défiscalisation des investissements productifs qui en représente plus de la moitié (article 199 undecies B).

L'estimation de ces deux dépenses fiscales peut être considérée comme de bonne qualité pour les investissements productifs et très bonne pour les investissements locatifs, selon l'échelle communiquée par la DGFIP : il s'agit d'une estimation à partir d'un échantillon de 500 000 contribuables.

La réduction d'impôt sur le revenu à raison des investissements productifs réalisés outre¬mer (article 199 undecies B) concerne 9 870 foyers fiscaux en 2006, pour une dépense fiscale de 550 millions €.
S'agissant de la réduction d'impôt au titre des investissements locatifs, elle concerne 29 000 ménages en 2006 pour une dépense fiscale plus faible (220 millions €).

Ainsi, c'est la réduction d'impôt pour investissements productifs qui constitue le principal vecteur de réduction d'impôt pour les ménages.

B. Les dispositifs de défiscalisation des investissements outre-mer peuvent être évalués d'un double point de vue, celui des entreprises ultra-marines, exploitantes des investissements défiscalisés et celui des contribuables bénéficiant des réductions d'impôts correspondantes.

1.  Du point de vue des entreprises et des économies ultra-marines

De nombreux travaux  ont été produits sur cette question auxquels il convient de se référer. En règle générale, ils soulignent l'intérêt de la défiscalisation pour le développement des investissements outre-mer dans la mesure où celle-ci réduit le coût d'acquisition des moyens de production dans un environnement marqué, pour une partie des entreprises, par l'insuffisance de fonds propres et des difficultés d'accès au crédit.

Même si l'impact socio-économique de la défiscalisation reste encore largement à évaluer, un certain nombre d'observations et de constats peuvent être rappelés :
- les résultats de la défiscalisation sont très contrastés selon les secteurs : favorables dans l'énergie et certains secteurs industriels (Nouvelle-Calédonie, Réunion) et insuffisamment concluants dans l'hôtellerie. S'agissant du logement, la défiscalisation a eu des effets contradictoires : très favorables sur le BTP et l'emploi dans ce secteur, mais défavorables sur le coût du foncier ou le type de logements produits (trop petits et trop chers) ;
- s'agissant de l'effet de la défiscalisation sur la création d'emplois, celle-ci varie selon les secteurs d'activité.

Dans des secteurs tels que le transport ou le BTP, l'acquisition d'un nouveau camion ou d'un nouvel engin de travaux publics grâce à l'aide fiscale s'accompagne généralement de créations d'emplois. Dans d'autres secteurs, la modernisation de l'appareil de production peut se traduire par l'acquisition de machines très automatisées, achetées en France ou dans l'Union Européenne (question des normes), et parfois plutôt chères et surdimensionnées compte tenu des marchés locaux. La défiscalisation permet pour partie de compenser prix et salaires élevés et surcapacité et ne peut que très indirectement favoriser l'emploi.

Dans les dossiers de défiscalisation soumis à agrément, les porteurs de projet doivent s'engager sur un nombre d'emplois directs à maintenir ou à créer. Ainsi, pour l'ensemble des dossiers agréés  en 2006, l'engagement porte sur 1 179 emplois, dont 60% dans les secteurs traditionnellement pourvoyeurs d'emplois, l'hôtellerie, le transport et le BTP. Les données relatives à la création d'emplois directs dans les autres secteurs méritent sans doute quelques précautions dans leur interprétation.
-    L'extension du plein droit constitue désormais un élément à examiner de façon rigoureuse :
-    par construction, les investissements de plein droit engendrent d'importants avantages fiscaux ;
-    sous l'effet du plein droit et de l'ingénierie financière réalisée sur la base de l'article 199 undecies B du CGI, les petits investissements productifs se sont développés de manière très dynamique, d'autant qu'ils permettent à l'exploitant de créer son emploi. L'adéquation avec les besoins du marché local, souvent étroit et sans perspectives d'exportations, est posée dans certains secteurs d'activités : le transport de marchandises et de voyageurs et le nombre de camions ou d'autobus, les équipements du BTP... ;
-    l'optimisation par le découpage des opérations immobilières, pour éviter de franchir le seuil de l'agrément ou de l'accord préalable, semble se développer.
-    les mécanismes de défiscalisation ne sont pas pleinement optimisés et peuvent receler des effets d'aubaine : mauvaise adéquation entre la production de logement et les besoins (insuffisance de logements sociaux et d'une taille suffisante), insuffisante durée (5 ans le plus souvent) d'exploitation outre-mer des biens défiscalisés qu'il conviendrait d'allonger (bateaux de plaisance, avions, hôtels...), taux de la réduction d'impôt élevé (70% pour la plaisance), effets liés à l'imprécision du champ de certaines dispositions (location de voitures, 4x4, notion de programme de logements, mode de calcul de l'avantage supplémentaire accordé pour les énergies renouvelables.)

Ces constats ont conduit le Gouvernement à apporter les premiers éléments de solution dans l'avant projet de loi pour le développement économique et la promotion de l'excellence outre¬mer. Par ailleurs, le Gouvernement projette également dans ce cadre de corriger les effets négatifs ou pervers des dispositions antérieures. Certaines mesures d'allégement fiscal prévues par la LOPOM de 2003 devaient être réaménagées pour mieux atteindre leur finalité. Par exemple, pour le logement social, le dispositif de défiscalisation des logements du secteur libre peut conduire à un effet pervers sur le prix du foncier. Il sera réorienté vers un mécanisme de défiscalisation des logements sociaux. L'objectif du Gouvernement est de présenter un projet de loi efficace pour les économies d'outremer.

Il est nécessaire également de rationaliser la défiscalisation opérée de plein droit en limitant le champ de ce dernier, par exemple en agissant sur les seuils d'agrément qui devraient être significativement abaissés et harmonisés. Il faut en attendre une meilleure régulation des investissements financés par la défiscalisation.
La mesure et l'analyse de l'impact socio-économique des dispositifs de défiscalisation des investissements se heurtent à des difficultés matérielles  telles que la mobilisation des comptes des départements et collectivités d'outre-mer (qui est en voie de règlement) ou des difficultés méthodologiques comme l'absence de modélisation des économies ultra-marines qui permettrait de tester les effets de telle ou telle politique publique, notamment la défiscalisation, sur la croissance, la FBCF , le niveau général des prix ou l'emploi.

2.  Du point de vue des contribuables bénéficiant de réductions d'impôts

Deux éléments peuvent être mis en évidence, la question du risque et surtout celle de l'importance de l'avantage fiscal retiré du dispositif de défiscalisation à l'IR.

Il est légitime que les apporteurs de capitaux - contribuables de métropole mais aussi des DOM - bénéficient d'un avantage fiscal en contrepartie d'un risque financier : ainsi, en cas de cessation d'activité dans une opération comportant un investissement défiscalisé, l'avantage fiscal peut être remis en cause par l'administration fiscale puisque la durée d'exploitation du bien est inférieure à la durée minimum d'exploitation outre-mer fixée par la loi. Dans un tel cas de figure, l'équilibre financier de l'opération est rompu - l'exploitant en cessation d'activité ne verse plus de loyer à la société de portage - et les apporteurs de capitaux sont théoriquement en perte. Or, dans un grand nombre de montages actuels, le risque financier est transféré sur le montage (exploitant et/ou monteur) qui garantit ainsi de fait l'investisseur contre une éventuelle perte d'exploitation et une remise en cause de l'avantage fiscal.

L'avantage fiscal retiré par les contribuables du fait de la défiscalisation à l'IR d'un investissement outre-mer peut donc être très important, du fait de l'absence de plafonnement de cet avantage.

Pour les 100 foyers fiscaux qui ont bénéficié des avantages fiscaux les plus importants sur leurs revenus 2005, l'effet de la réduction d'impôt pour investissements productifs (Art. 199 undecies B) est le plus important ; la réduction d'impôt pour investissements locatifs (art. 199 undecies A), beaucoup moins fréquente (1 sur 5 environ) vient immédiatement après ; enfin, pour cette catégorie de contribuables, le montant des autres réductions et crédits d'impôt est très inférieur (réduction d'impôts pour salariés à domicile, ...) et a des effets beaucoup moins importants sur la réduction de la cotisation d'impôt.

Au total, c'est par la réduction d'impôt pour investissements productifs outre-mer que des contribuables peuvent réduire le plus fortement leur impôt sur le revenu. Parmi les 100 contribuables examinés ci-dessus, 18 ont un impôt final inférieur à 10 000 €.

Il est clair que les dispositifs de réduction d'impôt à l'investissement outre-mer permettent aux contribuables concernés de s'affranchir d'une part importante voire très importante de l'impôt normalement dû en application du barème.

C. La question du plafonnement

Cette partie du rapport examine le niveau et les modalités de plafonnement qui permettraient de restaurer une plus grande équité fiscale sans compromettre le financement des investissements outre-mer.

Techniquement, ce plafonnement pourrait être fixé en valeur absolue ou en proportion d'un montant de revenu :
-    en valeur absolue. Dans le cadre du rapport du gouvernement sur l'impôt minimum, avait été retenue une valeur de 10 000 €. Si on rapproche celle-ci des montants de réduction évoqués supra, l'écart est considérable. Le risque serait grand d'assécher une partie du financement externe des investissements, sauf à remonter ce seuil à un niveau élevé, ce qui pourrait nuire à l'objectif recherché de maintien de la progressivité de l'impôt ;
-    en proportion du revenu. Dans le cadre du rapport sur l'impôt minimum, avait été citée une quotité de 20% du revenu ;
-    pour traiter équitablement les contribuables, la modalité de plafonnement pourrait consister en une combinaison valeur absolue / pourcentage, en retenant pour chaque cas, la solution la plus favorable au contribuable

Le nombre de contribuables concernés est à rapprocher du nombre de bénéficiaires des deux réductions d'impôt outre-mer, 9 870 pour les investissements productifs (Art. 199 undecies B) et 29 000 pour les investissements locatifs (Art. 199 undecies A), ces deux populations pouvant pour partie se recouper.

Compte tenu de l'extrême diversité des situations fiscales, il apparaît que :
-    un plafonnement à 10 000 € devrait concerner la plus grande partie des contribuables réduisant leur impôt au titre des investissements outre-mer, avec une importante perte d'avantage fiscal (80% au total) ;
-    à 20% du revenu, un tiers des contribuables bénéficiant de la réduction d'impôt pour investissement productif est concerné et concentre l'essentiel de la perte d'avantage fiscal ;
-    l'option 10 000 € / 20% du revenu ne modifie pas la situation caractérisée par le plafonnement à 20% du revenu puisque c'est la solution la plus favorable qui est retenue ;
-    l'option 40 000 € / 15% du revenu plafonne davantage les contribuables bénéficiant d'importantes réductions d'impôt, ce qui accroît leur perte globale d'avantage fiscal. Elle est susceptible de préserver du plafonnement un plus grand nombre des contribuables bénéficiant des réductions d'impôt les moins élevées. Cette quatrième option paraît de nature à conduire à une meilleure équité fiscale, sans nuire aux objectifs économiques poursuivis.

D. Les conséquences d'un plafonnement et le financement des investissements

Certains monteurs en défiscalisation considèrent que, s'il y a plafonnement, celui-ci ne pourrait intervenir que sur une partie de l'avantage fiscal, après soustraction de la rétrocession à l'exploitant ultra-marin. Ce raisonnement est erroné : en effet, s'il est vrai que le montage permet de rétrocéder à l'exploitant une partie de l'aide fiscale, il n'en reste pas moins que l'investisseur est redevable à l'Etat d'une dette fiscale qui sera effacée dans sa totalité par le montage. Il est donc logique de faire porter le plafonnement sur la dette fiscale proprement dite.

1. L'effet financier d'un plafonnement

Pour un contribuable donné, le plafonnement de la réduction d'impôt se traduit par un surcroît d'impôt. On pourrait donc considérer qu'il permet une réduction de la dépense fiscale et donc un gain pour l'Etat en produit d'IR supplémentaire, sous réserve de l'effet éventuel du bouclier fiscal.

En réalité, dès lors qu'il existe une demande de défiscalisation des investissements, l'effet du marché compensera la perte de capacité fiscale due au plafonnement par un appel à la défiscalisation auprès d'un plus grand nombre de contribuables. Ainsi, aujourd'hui, par exemple, un investissement de 9 millions € peut être monté avec 28 investisseurs apportant chacun 128 000 € en moyenne (3,6 millions € au total, ce qui correspond à un avantage fiscal global de 4,5 millions €). Il faudrait, après plafonnement, rechercher un plus grand nombre d'investisseurs, 36 investisseurs apportant chacun 100 000 € voire 50 investisseurs apportant chacun 72 000 €.

Cet exemple montre qu'un plafond fixé seulement en valeur absolue à 10 000 € ou même 40 000 € ne pourrait être retenu si on veut que la mesure de plafonnement soit compatible avec le maintien de flux financiers importants, apportés par un plus grand nombre de contribuables. Avec un plafond, fixé en pourcentage du revenu, cet objectif pourrait être réalisé.

Le plafonnement modifiera ainsi l'activité et la transparence des professionnels concernés, qui devront davantage s'appuyer sur les réseaux bancaires, susceptibles de leur apporter un nombre de clients plus importants.

2. Le projet législatif du gouvernement

Le projet de loi de programme présenté par Mme Alliot-Marie, Ministre de l'Intérieur, de l'Outremer et des Collectivités Territoriales, le 25 mars 2008 devant le CES, vise à favoriser une croissance dynamique des DOM, fondée sur l'ouverture et l'excellence. C'est un projet pour la compétitivité des économies d'outremer. L'état actuel du projet de loi n'est pas définitif et son contenu fait l'objet de concertations. Il vise à améliorer la vie quotidienne des habitants d'outremer, en agissant sur des réalités très concrètes : le logement, la formation, l'emploi, les transports.

L'ambition du projet est de s'orienter vers une logique de développement endogène et de faire porter l'action en priorité sur les secteurs ciblés. Les zones franches globales d'activités au profit des secteurs ciblés devront valoriser les secteurs les plus porteurs dans le contexte mondial. Le dispositif s'ajoutera aux secteurs déjà bénéficiaires des mesures de défiscalisation. Le projet de loi permet aussi au secteur de la recherche et développement de profiter de la défiscalisation.

Un processus de transparence a été mis en place pour chiffrer l'impact du projet en termes fiscal et budgétaire que cela porte sur les nouveaux engagements financiers de l'Etat ou sur le calcul d'économies fiscales et budgétaires.

3. La question de l'appel public à l'épargne

Des interlocuteurs rencontrés par la mission de l'IGF ont mis en avant, comme conséquence possible d'un mécanisme de plafonnement de l'avantage fiscal, une contrainte nouvelle avec l'obligation, dans certains cas, de rechercher davantage d'investisseurs et donc de respecter les règles d'appel public à l'épargne.

A ce stade, il ressort de l'enquête menée auprès de l'autorité des marchés financiers (AMF) et des défiscaliseurs qu'un seul dossier aurait été présenté à l'AMF et autorisé en vue d'un appel public à l'épargne : il s'agit d'une SCPI intervenant dans un montage (défiscalisation à l'IR -article 199 undecies A du CGI) destiné à contribuer au financement de la production de logements locatifs intermédiaires dans une collectivité du Pacifique.

En réalité, la contrainte nouvelle d'appel public à l'épargne, engendrée par le plafonnement de l'avantage fiscal, n'apparaît pas fondée dans un grand nombre de situations.

Compte tenu du profil des détenteurs de capacité fiscale intervenant dans les sociétés de personnes constituées pour investir outre-mer pour des montants importants, les conditions de l'appel public à l'épargne ne seraient pas fréquemment réunies : en effet, l'article L. 411-2 du code monétaire et financier prévoit que les « investisseurs qualifiés » n'entrent pas dans le décompte du cercle d'investisseurs visés par l'offre, en vue de déterminer s'il s'agit d'une opération par appel public à l'épargne. Aux termes de l'article D. 411-1 du code précité, les personnes physiques ont la qualité d'investisseur qualifié si elles remplissent 2 des 3 critères suivants : détention d'un portefeuille d'instruments financiers d'une valeur supérieure à 500 000 € ; réalisation de plus de 600 opérations par an sur des instruments financiers ; occupation dans le secteur financier d'une position professionnelle exigeant une connaissance de l'investissement en instruments financiers. Les personnes concernées remplissent une simple lettre déclarant sur l'honneur qu'elles obéissent à deux des critères précités . En pratique, ces critères permettent aux détenteurs de portefeuilles d'action, ou à des contribuables qui disposent d'importants revenus, d'être qualifiés d'investisseurs qualifiés. Ce sont bien souvent des contribuables répondant à ce profil qui investissent dans les montages en défiscalisation à l'IR. En clair, la limite de 100 personnes au-delà de laquelle les conditions de l'appel public à l'épargne pourraient être réunies, ne peut être invoquée si ce dépassement résulte d'investisseurs qualifiés.

Au demeurant, l'examen des montages constitués pour financer des investissements importants montre que le nombre d'investisseurs est souvent très inférieur à 100, souvent compris entre 20 et 30 : ceux-ci souscrivent des parts de SNC d'un montant de l'ordre de 80 000 à 100 000 €. Compte tenu de la part de financement apportée par l'emprunt, ces montages permettent de financer des investissements de l'ordre de 5 à 10 millions €. Le plafonnement de l'avantage fiscal peut être compensé par un nombre accru d'investisseurs sans que soient réunies les conditions de l'appel public à l'épargne, même en l'absence « d'investisseurs qualifiés ». Avec un nombre un peu plus important d'investisseurs et/ou des investisseurs qualifiés, des investissements tels que des avions, par exemple (coût d'un ATR 72 : 13 millions €), pourraient continuer à être défiscalisés dans des montages à l'IR.

Dans un certain nombre de cas, on peut imaginer que le monteur renonce à finaliser un dossier de défiscalisation à l'IR devant le coût de montage entraîné par la recherche d'un plus grand nombre d'investisseurs et la gestion de la SNC. Dans ce cas, l'investissement pourrait être réalisé dans le cadre d'une opération de défiscalisation à l'IS (art. 217 undecies du CGI).

Au demeurant, si le montage proposé et le profil des investisseurs rendaient nécessaire l'appel public à l'épargne - comme ce peut notamment être le cas en matière de logement avec les SCPI ou encore avec des quirats - cette formalité ne constitue pas un réel obstacle (hormis le coût du prospectus) : le visa de l'AMF, sur un dossier préalablement agréé par la DGI, n'entraîne pas de coût supplémentaire et est obtenu dans un délai annoncé (trois mois pour un premier dossier, un mois ensuite). Certes, le monteur doit s'organiser et anticiper ce délai supplémentaire avant de rechercher ses clients mais cela ne constitue à l'évidence pas un obstacle majeur. Il faut signaler que, dans ce type de dossier, le risque, qui normalement devrait accompagner l'avantage fiscal, est largement inexistant, comme en atteste d'ailleurs le visa de l'AMF.

En tout état de cause, en cas de plafonnement conduisant à rechercher un plus grand nombre de clients, comme en cas d'appel public à l'épargne, le monteur en défiscalisation devra adapter ses techniques de montages et diversifier les réseaux au travers desquels il sélectionne les investisseurs, apporteurs de capacité fiscale.

Au total, la recherche d'une plus grande équité fiscale pourrait conduire à plafonner l'avantage fiscal résultant des réductions d'impôt outre mer (IR) de telle façon qu'aucun contribuable, bénéficiant de revenus élevés, ne puisse éluder une part trop importante de l'impôt qui résulte du barème. Ce plafonnement aurait pour effet de réduire l'avantage fiscal résiduel et serait donc en soit porteur de plus d'équité. Le niveau du plafonnement devrait être fixé de manière à ce que la recherche de capacités fiscales nouvelles puisse être élargie à des contribuables disposant de revenus et d'avantages fiscaux plus faibles. De cette façon, une réforme orientée vers plus d'équité fiscale pourra être envisagée sans réduire le flux d'investissement défiscalisés.

III.    LES MESURES FISCALES EN FAVEUR DE LA RESTAURATION DU PATRIMOINE ET DES MONUMENTS HISTORIQUES

La restauration du patrimoine et des monuments historiques bénéficie de deux régimes fiscaux spécifiques, le régime « Malraux » applicable aux secteurs sauvegardés et assimilés et le régime des monuments historiques.

Ces deux régimes fiscaux ont incontestablement favorisé la rénovation des centres villes historiques et la conservation des monuments historiques. Deux modalités fiscales permettent un mode de financement de ces opérations particulièrement intéressant :
-    d'une part, elles permettent de déduire les charges ou déficits engendrés par les travaux de restauration sur le revenu global du propriétaire. Il s'agit là d'une importante dérogation au droit commun puisque la règle veut qu'un déficit s'impute sur des revenus de même nature (ex. un déficit foncier sur des revenus fonciers) ;
-    d'autre part, l'effet de cette mesure n'est pas limité par un plafonnement du montant des charges et déficits imputés.

La combinaison de ces deux dispositions assure aux contribuables, propriétaires de monuments historiques et d'immeubles en secteurs protégés un régime fiscal favorable, ce qui a d'ailleurs été souligné par la commission des affaires culturelles du Sénat : « notre dispositif budgétaire et fiscal en faveur des propriétaires privés est très envié à l'étranger »  .

D'une comparaison avec les systèmes étrangers, il ressort que les mesures fiscales d'incitation à la sauvegarde du patrimoine, prévues au travers de plusieurs catégories de prélèvements, y sont dans l'ensemble moins généreuses. Ainsi :
-    trois de ces Etats tiennent compte des frais de réparation ou de restauration des immeubles historiques, soit par une déduction sur le revenu ou le bénéfice imposable soit par une réduction d'impôt. Au Royaume-Uni, les travaux de restauration des immeubles historiques ne sont pas pris en compte au titre de l'IR ou de l'IS mais par le biais d'une TVA à taux 0 ;
-    dans tous les Etats, les dons effectués au profit d'organismes chargés de la préservation du patrimoine font l'objet d'une déduction, plus ou moins généreuse.

A. Le dispositif Malraux constitue un procédé original de financement de la restauration des centres villes anciens et dégradés par la mobilisation d'une épargne extérieure. Il doit donc être préservé. A cet effet, il devrait être aménagé de manière à clarifier la nature de l'effort public, à éviter toute dérive vers un produit d'optimisation fiscale et à le recentrer sur les objectifs patrimoniaux et urbains qui constituent son cœur de cible.

La loi du 4 août 1962 relative à la protection du patrimoine historique et esthétique de la France et à la restauration immobilière (Loi Malraux) a permis à l'Etat de mettre en place une politique de sauvegarde du patrimoine en milieu urbain.

Celle-ci passe par la création de « secteurs sauvegardés » dans les quartiers présentant un caractère historique et esthétique, dans un double objectif, patrimonial et urbain : il s'agit à la fois de protéger et surtout restaurer des ensembles d'immeubles bâtis et de maintenir une occupation sociale des centres anciens, en y améliorant les conditions de vie et de travail .

La mise en œuvre de ces objectifs relève d'un « plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV) », qui fonctionne comme un document d'urbanisme (se substituant au PLU) et comme un guide de la restauration et de la mise en valeur du patrimoine.

Une fiscalité incitative et dérogatoire a été introduite en 1977 et révisée en 1995 : elle est réservée aux opérations de restauration qui concernent un immeuble entier situé dans un PSMV. Elle ne concerne que les locaux d'habitation destinés à la location. Initialement réservée aux seuls secteurs sauvegardés, cette fiscalité a été ultérieurement étendue à la restauration d'immeubles complets situés dans des zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP) créées depuis le 1er janvier 1998. Le cadre d'intervention a été récemment modernisé (décrets de mars 2007) avec notamment une plus grande déconcentration des procédures.

Les travaux de restauration sont entrepris à l'initiative du propriétaire du logement ou de plusieurs copropriétaires regroupés en association foncière urbaine (AFU) ou par tout autre organisme public ou social (Etat, commune, groupement, SEM, office HLM...). Ils sont effectués sous le contrôle d'un architecte des bâtiments de France (ABF) et, s'agissant des opérations en ZPPAUP, après enquête publique.

Il existe aujourd'hui 97 secteurs sauvegardés, situés essentiellement en province. Pour le ministère de la culture, l'objectif est d'atteindre 200 secteurs sauvegardés, soit moitié moins que l'objectif initial de la loi Malraux (400 secteurs sauvegardés). On compte 535 ZPPAUP, plutôt situées en province, là encore.

1.  Le dispositif fiscal (articles 31-1-1° b ter et 156-1-3° du CGI)

Ce dispositif est réservé au propriétaire bailleur de logements (ainsi qu'aux associés d'une société non soumise à l'IS, telle que SCI ou SCPI). Celui-ci peut - par exception à la règle qui veut qu'un déficit s'impute sur des revenus de même nature - imputer sur leur revenu global les déficits fonciers résultant d'une opération de restauration immobilière réalisée en secteur sauvegardé ou en ZPPAUP. Il s'engage à affecter le logement à la location non meublée à usage de résidence principale du locataire pendant une durée de 6 ans, 12 mois au plus après l'achèvement des travaux.

Pour la détermination du revenu foncier imposable à l'IR, ce propriétaire peut déduire :
-    les dépenses de droit commun (amélioration.) ;
-    certaines dépenses spécifiques, notamment les travaux de restauration (démolition, reconstitution de toiture ou de murs extérieurs, transformation en logements .), à l'exclusion des reconstructions et agrandissements. Sont aussi déductibles certains frais annexes (adhésion à une AFU de restauration.).

Cette opération entraîne, en règle générale, un déficit foncier, imputable sans limitation de montant sur le revenu global. Les intérêts d'emprunt ne sont pas déductibles sur le revenu global mais seulement sur les revenus fonciers.

La dépense fiscale , résultant de la déductibilité des dépenses spécifiques et de l'imputation sur le revenu global du déficit foncier au titre d'immeubles situés en secteur sauvegardé ou en ZPPAUP, est évaluée à 55 millions €   par la DGFIP.

Elle concernerait 3 540 foyers fiscaux et 6 160 locaux (revenus 2006).

La dépense fiscale moyenne par contribuable ressort à 15 500 € environ.

2.   Quelques éléments d'évaluation sur le dispositif « Malraux »

Le traitement des données dont dispose la DGFIP (données 2005 ) met en évidence une assez grande dispersion en matière de déficit imputé sur le revenu global, le régime conférant un avantage significatif à 20% environ des contribuables.

Le déficit foncier total déclaré par les 3 540 foyers fiscaux concernés par le régime Malraux est proche de 100 millions €. Il est essentiellement imputé sur le revenu global (90,2 millions €), pour 8,3 millions € imputés sur les revenus fonciers. Le montant moyen du déficit foncier déclaré au titre du régime Malraux correspond :
-    à des recettes moyennes de 6 650 € (essentiellement des loyers) : si 40% des titulaires du régime Malraux ne déclarent quasiment pas de recettes, 20% (soit un peu plus de 700 contribuables) en déclarent les 2/3 pour une moyenne de 22 000 € environ ;
-    à des charges moyennes (intérêts d'emprunt non compris) d'environ 27 800 €.

L'avantage fiscal fonctionne différemment selon les contribuables recourant au dispositif Malraux :
-    pour 40% d'entre eux, le déficit moyen imputé sur le revenu global est voisin de 0 (21 €) ;
-    par contre, 80% du montant total de ces déficits est imputé par 20% de ces contribuables, soit un peu plus de 700 foyers fiscaux ;

Les éléments d'évaluation qui suivent - qui ne sauraient constituer une analyse statistique et encore moins une approche exhaustive - sont issus d'entretiens avec des opérateurs spécialisés ainsi que d'une évaluation réalisée par un consultant, à la demande du ministère de la culture et portant sur 5 villes à secteurs sauvegardés et deux villes avec ZPPAUP, soit un échantillon de 300 immeubles et 1 500 logements.

Les montages destinés aux opérations de rénovation en secteur sauvegardé et ZPPAUP sont complexes. Ils font intervenir des partenaires publics (Etat, ABF, collectivités territoriales, SEM ou groupements, ANAH, ANRU) et des partenaires privés, notamment les opérateurs qui montent les AFU et commercialisent les produits Malraux auprès d'investisseurs. Le plus souvent, les opérations durent 2 à 3 ans entre le début de la commercialisation et la fin des travaux. Dans certains cas, ce délai peut être allongé des démarches préalables de recherche du ou des immeubles susceptible(s) de porter une opération Malraux et de montage du dossier.

L'investisseur Malraux (profession libérale, cadre salarié) est le plus souvent imposé dans la tranche supérieure du barème (40%). Le taux marginal moyen est estimé par la DGFIP à 31,2% à partir de l'échantillon de déclarations 2044 S télédéclarées. Les revenus et montants d'impôts sont, en règle générale, significativement inférieurs à ceux des investisseurs outre-mer.

L'investissement Malraux serait, selon les opérateurs, plus « personnalisé » que, par exemple, certains investissements locatifs métropolitains ou que les investissements outre-mer : assez souvent, l'investisseur se rend sur place pour voir le quartier et l'éventuelle acquisition et suivre les travaux. Le plus souvent l'acquisition fait l'objet, sauf exception d'un investissement effectué en vue de la retraite, d'une cession dans un délai compris entre 9 et 12 ans permettant d'optimiser délai minimum de location et plus-value. Dans le cas des revenus les plus élevés, il arrive que plusieurs acquisitions soient effectuées en même temps ou qu'une nouvelle acquisition puisse intervenir tous les 3 à 4 ans.

L'investissement type est un appartement compris entre 50 et 70 à 80 m2 - acheté le plus souvent directement, plus rarement dans le cadre d'une SCI - pour environ 3 000 à 4 000 € / m2, qui se répartissent pour moitié entre le foncier et les travaux. Le foncier représente, selon les villes et les quartiers, 1 000 à 2 000 € /m2 et les travaux 2 000 €/ m2. Le coût global peut donc varier, selon la surface, dans une fourchette de 150 000 à 320 000 €. Dans la quasi totalité des cas, le financement est effectué par emprunt sur la totalité de la somme. En moyenne, l'investisseur impute sur son revenu foncier puis sur son revenu global , 130 000 à 160 000 € de travaux, sur 2 à 3 ans. On notera que l'évaluation précitée donne des coûts un peu moins élevés (1 300 à 1 700 € le m2 pour les travaux et 800 à 1 000 € le m2 pour le foncier).

Il a été indiqué que le prix de revient d'une opération Malraux était comparable à celui d'un appartement de très bon standing ou qu'en moyenne, il dépassait de 20 à 25% celui d'une construction neuve de standing courant. Deux causes peuvent être avancées, d'une part, les surcoûts entraînés par les prescriptions de l'ABF en secteur protégé, d'autre part, la taille des logements, un peu plus grande pour un même nombre de personnes, que dans un immeuble neuf, du fait de l'agencement des immeubles anciens, peu susceptible d'être modifié.
Le marché de la rénovation bénéficiant du régime Malraux représente 200 000 m2 environ par an et un chiffre d'affaires de l'ordre de 400 à 600 M€ : ce chiffre est faible au regard du chiffre d'affaires du BTP (115 Milliards € pour le bâtiment) mais la commande s'adresse majoritairement à des artisans et des petites entreprises plutôt spécialisées.

La rentabilité du « Malraux » pour l'investisseur est bien réelle : les avantages et flux financiers actualisés sur 15 ans font ressortir que le « Malraux » est presque comparable au dispositif « Borloo » et dépasse le montage en « de Robien ». Mais, calculé en valeur actuelle nette, l'avantage fiscal du « Malraux » (24% du prix d'acquisition) est significativement supérieur à ceux du « Borloo » et surtout du « de Robien », avec respectivement 15% et 11% du prix d'acquisition. Ceci ne comprend pas la plus-value éventuellement réalisée sur la cession du bien après restauration : on constate le plus souvent une revente après une dizaine d'années, délai d'optimisation de l'impôt sur les plus-values immobilières.

Pour les opérations de rénovation sous régime Malraux, l'effort public représente en moyenne 35% à 40% du prix environ, pour partie par subvention (en moyenne 20% environ, mais avec une fourchette de 13% à 40%), pour partie par l'avantage fiscal, de l'ordre de 20 à 25%. On estime cet effort compris entre 25 000 et 32 500 € en moyenne par logement, soit le double de celui en faveur des autres régimes d'aide au logement. Les avantages en terme de qualité et de reconquête d'un certain nombre de quartiers, de mixité sociale, de lutte contre l'étalement urbain...etc sont, au-delà de ce coût, à prendre en considération même s'ils sont difficiles à comptabiliser dans le bilan global de ces opérations.

L'importance de l'effort public en faveur de ces réhabilitations doit inviter les opérateurs publics à s'assurer que les opérations ainsi subventionnées correspondent bien au « patrimoine historique et esthétique » en milieu urbain visé par le législateur dans la loi Malraux. Or, on commence à constater certaines évolutions qui cadrent mal avec les objectifs de cette loi et qui, de ce point de vue, méritent attention :
-    une hausse importante du prix du foncier dans les centres villes de certains secteurs urbains recherchés conduit les opérateurs à se tourner vers des secteurs à rénover dans des villes moyennes, où la demande locative est moins forte (Cf. exemples de certains investissements locatifs en villes moyennes) ;
-    certaines opérations actuelles ont tendance à être développées dans des quartiers populaires très dégradés, avec des coûts supplémentaires résultant par exemple du désencombrement de cours occupées par des immeubles industriels . Dans certains cas, il est posssible que la qualité des immeubles ne justifie pas les montages Malraux et rélève davantage de rénovations de centres urbains selon des procédures ANAH ou
ANRU.

Cette préoccupation devrait conduire à mieux préciser et encadrer les critères qui permettent de déclencher le recours au dispositif Malraux. Elle justifie aussi que celui-ci soit, pour partie, recentré sur ses objectifs patrimoniaux et urbains.

3. Il est possible d'aménager le régime fiscal Malraux sans remettre en cause sa capacité à attirer des investisseurs extérieurs.

Au cours du débat sur les niches fiscales dans le projet de loi de finances pour 2006, des propositions avaient été faites pour encadrer le dispositif Malraux. Après l'annulation du dispositif général de plafonnement par le Conseil Constitutionnel, un groupe de travail a été mis en place entre les ministères de la culture, du logement et des finances. Ses propositions ont été soumises à la consultation des acteurs et professionnels concernés.

Durant l'hiver 2007 / 2008, des éléments de consensus ont été dégagés, notamment :
-    la mise en place d'un régime spécifique de déduction de charges sur le revenu global. Il s'agit là d'une clarification opportune du dispositif actuel. Celle-ci conduirait à distinguer les dépenses de restauration et les travaux imposés par le secteur protégé et l'ABF d'une part, les charges foncières qui relèvent de l'activité locative « normale », d'autre part. Les premières donneraient lieu à la prise en compte d'une charge sur le revenu global, les secondes seraient normalement imposées dans la catégorie des revenus fonciers. Cette distinction permettrait :

■    de mieux connaître le montant des dépenses de restauration et donc l'effort de l'Etat, ce qui n'est pas le cas actuellement, dès lors que la mention en serait faite sur la déclaration des revenus 2042 et qu'un dispositif de suivi approprié serait mis en place ;
■    de conférer aux deux catégories de charges et déficits éventuels, un traitement fiscal différencié, notamment en matière de plafonnement.

-    l'extension du régime fiscal Malraux aux locaux professionnels et aux commerces de proximité ;
-    l'allongement de la durée de l'engagement locatif à 9 ans, comme les investissements Borloo et de Robien, au lieu de 6 ans actuellement ;
-    des mesures destinées à éviter certains abus (délai de mise en location au plus tard à la fin de la 3è année suivant la première déduction sur le revenu global, exclusion du dispositif Malraux des immeubles dont la propriété est démembrée...) ;
-    la généralisation d'une déclaration d'utilité publique par immeuble, afin de mieux cibler les opérations éligibles à l'avantage Malraux.

4.  Au-delà des aménagements ci-dessus, deux points peuvent être examinés

La différenciation des taux de réduction de l'avantage fiscal entre les ZPPA UP et les secteurs sauvegardés. Cette proposition part du constat que ces deux modalités d'intervention relèvent de réglementations différentes et d'un niveau de contraintes moins élevé pour les propriétaires en ZPPAUP. La ZPPAUP est en effet une servitude d'utilité publique à finalité essentiellement esthétique.

A la différence des PSMV des secteurs sauvegardés, elle n'a pas le caractère d'un document d'urbanisme contraignant pour la préservation des immeubles existants. Elle ne s'accompagne pas de prescriptions sur le traitement interne des immeubles. Les collectivités territoriales ont tendance à privilégier la mise en place de ZPPAUP, comme l'atteste le très grand nombre de ZPPAUP de création récente : celles-ci offrent les mêmes avantages fiscaux que les secteurs sauvegardés pour un niveau de contraintes moindre en termes d'urbanisme et de patrimoine.

Il convient donc d'aller vers une meilleure adéquation entre le niveau de l'avantage fiscal et le niveau de contrainte. Un taux de prise en charge de l'ordre des deux tiers ou des trois quarts des dépenses imputables sur le revenu global pourrait être un bon compromis, susceptible de contenir le développement actuel des ZPPAUP sans freiner leur création, là où celle-ci est justifiée, en conservant la capacité à attirer des capitaux extérieurs.

Le plafonnement du montant des dépenses de restauration admises en déduction du revenu global ou des dépenses produites dans le cadre de la procédure d'avis de l'Architecte des Bâtiments de France. Actuellement, à la différence des autres investissements immobiliers, aucun plafonnement n'existe dans l'imputation des déficits sur le revenu global. La proposition de plafonnement aurait pour principal objectif une plus grande équité entre contribuables, en ne permettant plus à un contribuable de s'affranchir de toute imposition sur le revenu, en cumulant par exemple plusieurs opérations Malraux. Elle devrait ainsi contribuer à éviter que le dispositif se limite à une simple optimisation fiscale.

Les arguments avancés contre un tel plafonnement méconnaissent la réalité des investissements Malraux :
-    la nécessité de trouver un plus grand nombre d'investisseurs pour monter une opération ne constitue pas une réelle difficulté. Actuellement, les montages recourent assez peu aux SCI dans la mesure où le montant des opérations correspond bien souvent à la capacité fiscale d'un investisseur. Mais rien ne s'oppose à ce que, pour des opérations plus importantes, il soit davantage recouru dans l'avenir à des montages interposant une SCI ;
-    le risque de voir se développer la segmentation d'immeubles en petits logements n'est pas avéré, à la différence des immeubles neufs défiscalisés (cas des immeubles défiscalisés outre-mer). La taille des logements est dictée par la configuration de l'immeuble à restaurer et la surface des étages. En secteur sauvegardé, les prescriptions de l'ABF permettent de conserver les surfaces. En ZPPAUP, la protection est plus faible et des « découpes » pourraient être mises en œuvre. La proposition consensuelle d'une DUP par immeuble doit permettre de contrer un tel risque, s'il survenait ;
-    le risque d'un étalement des travaux sur une longue période (une durée de 10 ans a été évoquée) ne correspond pas davantage à la réalité. Les travaux durent en moyenne 2 à 3 ans, comme l'atteste l'accord donné par le ministère de la culture et les professionnels consultés à une proposition d'un délai de 3 ans après les travaux pour la mise en location du bien.

Ainsi, la faisabilité des opérations de restauration et la capacité de celles-ci à attirer des investisseurs extérieurs ne seraient pas compromises avec un plafonnement de l'avantage fiscal. En tout état de cause, pour les très grandes opérations, des solutions existent avec des montages appropriés.

Aussi, pour les secteurs sauvegardés, un plafond annuel pourrait constituer un bon compromis entre le souci d'une plus grande équité entre contribuables et le maintien d'un dispositif opérationnel suffisamment puissant de collecte de l'épargne. Le niveau de ce plafonnement devrait être fixé de manière à maintenir les flux d'investissement dirigés vers la restauration du patrimoine. Au regard des pratiques constatées, son niveau ne devrait en tout état de cause pas être inférieur à 200 000 € par an.

Pour les opérations en ZPPAUP, la dépense pourrait être prise en compte à hauteur d'une partie seulement.

B. Le régime des monuments historiques - dont l'impact est mal connu malgré plus de 40 ans d'existence - justifie des mesures de clarification de manière à mieux corréler les efforts de l'Etat en matière de protection de ces monuments et leur mise en valeur au travers de la politique publique d'ouverture au public.

La France compte environ 42 000 monuments, maisons et immeubles qui font l'objet d'une protection au titre des monuments historiques : un tiers est classé « monuments historiques » (loi de 1913), deux tiers sont inscrits à l'inventaire supplémentaire. Leur nombre continue à s'accroître (+ 1% par an environ). Si la moitié des immeubles protégés appartient à une collectivité publique (Etat et communes essentiellement), une moitié environ appartient à des propriétaires privés.

Les travaux de restauration sur le patrimoine historique privé peuvent bénéficier d'une participation financière de l'Etat ou de toute autre collectivité publique à hauteur au maximum de 40% (monuments inscrits) ou 50% (monuments classés) du montant des travaux. Ces subventions sont complétées par des avantages fiscaux accordés au propriétaire pour l'aider à financer la part non subventionnée des travaux.

1.  Le dispositif fiscal (articles 156-I-3 et 156-II-1 ter du CGI)

Ce dispositif fiscal a été peu modifié depuis la loi du 23 décembre 1964 qui l'a créé. Il est complexe et peu transparent alors que son champ d'application s'est élargi. Celui-ci couvre en effet :
-    les immeubles classés « monuments historiques » ou inscrits ;
-    les immeubles faisant partie du patrimoine national en raison de leur caractère historique ou artistique particulier, agréés à ce titre par les services fiscaux ;
-    les immeubles faisant partie du patrimoine national en raison d'un label délivré par la Fondation du Patrimoine dès lors que ce label a reçu un avis favorable du ministère de la culture.

Actuellement, les règles de calcul de l'avantage fiscal diffèrent selon l'existence ou non de revenus, la catégorie du monument, l'ouverture à la visite ou le type d'occupation de l'immeuble. On peut distinguer, à partir des deux articles précités du CGI, de nombreuses combinaisons -résumées en annexe II - assorties de régimes différents de déduction des charges, sur les revenus fonciers ou sur le revenu global, à des taux là aussi différents (100%, 50% ou sous forme forfaitaire). Mais, quelle que soit la situation du monument au regard de ces règles, elle se traduit dans tous les cas par la possibilité pour le propriétaire de déduire ses charges spécifiques ou ses déficits fonciers sur son revenu global, par dérogation au droit commun (imputation d'un déficit catégoriel sur des revenus de même nature), comme dans le régime Malraux. Cette déduction est opérée sans aucune limitation.

La nature et le montant des charges ou déficits pouvant être imputées sur le revenu global ont été récemment élargis : il est désormais possible de déduire les primes d'assurance afférentes aux monuments historiques même si ceux-ci ne sont pas ouverts à la visite et ne produisent pas de revenus ainsi que, sous certaines conditions, des frais de promotion et de publicité, des dépenses d'acquisition de matériel informatique et les primes d'assurance de certains objets mobiliers.

La dépense fiscale résultant de la déduction sans limitation des charges et déficits fonciers sur le revenu global est évaluée par la DGFIP à 30 Millions €  . Elle se répartit en :
-    10 Millions € au titre des charges foncières déduites directement sur le revenu global, ce qui correspond essentiellement aux immeubles qui ne dégagent pas de ressources (visites, location...). Cette charge est déclarée directement sur la case DD (« déductions diverses ») de la déclaration des revenus n°2042, avec d'autres déductions (retraite mutualiste du combattant..). L'exploitation de ces déclarations ne permet donc pas de déterminer la dépense fiscale afférente à ce régime de déduction. Dès lors, la dépense globale est estimée par la DGI à partir du montant des subventions accordées aux propriétaires d'immeubles classés ou inscrits, dès lors que le critère de déclenchement du dispositif fiscal est l'existence de travaux subventionnés. Le chiffrage auquel aboutit cette méthode de calcul n'est qu'un ordre de grandeur ;
-    et 20 millions € au titre des déficits fonciers imputés sans limitation sur le revenu global, correspondant aux immeubles dégageant des revenus. Ce déficit foncier est calculé sur la déclaration de revenus fonciers (2044 S) et reporté sur la déclaration de revenus 2042 (case BC) avec d'autres déficits. L'estimation de cette dépense fiscale est faite par la DGFIP à partir de l'échantillon de déclarations de revenus fonciers télédéclarées, selon la méthode décrite supra. Il s'agit donc là encore d'un ordre de grandeur.

2 600 contribuables imputent sur leur revenu global un déficit foncier préalablement calculé sur une déclaration 2044 S. Ce déficit foncier est, pour l'ensemble de ces contribuables, de l'ordre de 72 millions € (pour 5,8 millions € imputés sur des revenus fonciers).

Le déficit foncier moyen imputable sur le revenu global est de l'ordre de 27 800 €. Ce déficit moyen est voisin de celui constaté pour le régime Malraux. Les recettes et les charges moyennes déclarées par l'ensemble de ces contribuables au titre du régime « monuments historiques » ressortent respectivement à près de 7 000 € et à 27 500 € (hors intérêts d'emprunt).

Ce régime présente un réel intérêt pour un petit nombre de contribuables (sous réserve de ceux qui imputent directement des dépenses spécifiques sur le revenu global) alors que pour 30% des contribuables, le déficit foncier moyen imputable sur le revenu global est négligeable (4 €).

2. L'impact du régime fiscal des monuments historiques sur leur conservation et sur leur ouverture au public est à ce jour insuffisamment clarifié.

S'agissant du dispositif Malraux, des monographies apportent un certain nombre d'éléments d'informations sur les opérations de restauration et les montages. De plus, ces montages et leur commercialisation font intervenir des opérateurs, qui permettent de compléter la description de ces opérations. Pour l'appréciation du régime des monuments historiques, aucune évaluation n'est disponible. En outre, ces immeubles, souvent propriétés de famille, donnent lieu à peu de transactions et ne font que très rarement intervenir des opérateurs. Ceux-ci commercialisent des produits de défiscalisation Borloo, Malraux ou outre-mer. Tel n'est pas le cas pour les monuments historiques .

La seule source d'informations réside dans celles transmises par les associations défendant les intérêts des propriétaires de monuments historiques.

A l'occasion des travaux de l'Assemblée Nationale sur les niches fiscales, une étude technique a été effectuée par l'une de ces associations sur 5 500 monuments, dont la moitié est propriété de ses adhérents.

Sur l'année 2006, cette étude a estimé le montant des travaux subventionnés (gros travaux) à 57 millions €, financés par des subventions publiques pour 25 millions € et par les propriétaires pour le solde, soit 32 millions €. En outre, selon l'étude, une dépense de 38 millions € aurait été nécessaire pour couvrir les petites réparations et « des dépenses pour lesquelles le propriétaire renonce à demander une subvention ». L'étude a ensuite calculé le montant de la dépense fiscale correspondant à ces travaux en tenant compte des autres charges (salaires pour les immeubles ouverts à la visite, taxe foncière...) et des recettes éventuelles. Elle aboutit à une dépense fiscale de 33 millions €, proche de l'évaluation faite par la DGFIP. La dépense en gros travaux peut être considérée comme assez fiable, dans la mesure où le calcul part des crédits de paiement consommés par l'Etat.

L'étude se livre ensuite à l'examen de l'efficacité du dispositif. Selon cette étude :
-    les recettes engendrées par les monuments historiques (TVA sur les travaux, ISF, droits de succession ; CSG et cotisations sociales...) sont très supérieures au montant de la dépense fiscale (92 millions € / 33 Millions €). L'étude en conclut que le régime fiscal des monuments historiques ne donne pas lieu à dépense fiscale ;
-    les monuments historiques privés sont à l'origine de 63 000 emplois (mais seulement 5000 emplois directs) et de 6% du chiffre d'affaires touristique de la France,
-    si les monuments historiques n'étaient plus détenus par des propriétaires privés mais par des collectivités publiques, cela leur en coûterait 34 millions € ;
-    les monuments historiques sont en bien meilleur état qu'il y a 40 ans (avant la loi de 1964);
-    le nombre de monuments ouverts au public s'est accru de façon spectaculaire.

Compte tenu de sa portée très conjoncturelle, cette étude devrait être complétée par l'examen d'opérations types et de monographies et être effectuée dans des conditions de plus grande indépendance par rapport aux associations de propriétaires de monuments historiques.

3. Sans autre élément d'évaluation, il est souhaitable d'aménager le régime fiscal des monuments historiques pour le simplifier et le clarifier de manière à mieux proportionner ses effets aux contraintes et objectifs de l'Etat en matière de politique culturelle.

Parallèlement à la concertation engagée sur le régime Malraux, des propositions d'évolution ont été formulées par les ministères en charge de la législation fiscale et de la culture.

Il est légitime qu'une politique publique forte en matière de monuments historiques s'accompagne d'une politique fiscale adaptée, en complément de crédits budgétaires. Le dispositif fiscal mis en place doit être suffisamment transparent pour qu'on puisse s'assurer que l'avantage fiscal est bien la contrepartie de contraintes réelles imposées par la puissance publique.

Le régime fiscal des monuments historiques, mis en place en 1964, a été peu à peu complexifié parce qu'il prenait en compte des situations très diverses (locations, occupations partielles, production de revenus...) auxquelles était accordé le bénéfice du régime . Celui-ci a été également étendu à des catégories d'immeubles soumises à des contraintes moins importantes. Tel est le cas notamment des immeubles bénéficiant du label « Fondation du patrimoine ».

La politique publique en matière de monuments historiques consiste, outre leur entretien et leur restauration, en leur ouverture au public (Cf. définition en annexe II) : leur mise en valeur favorise en effet l'aménagement du territoire, le développement du tourisme et une politique culturelle à l'égard de nombreuses populations, notamment les publics scolaires. Il est donc légitime d'évaluer l'avantage fiscal au regard du degré d'ouverture au public des monuments historiques, objets de cet avantage.

En premier lieu, l'aménagement du régime fiscal des monuments historiques devrait reposer sur le même principe que celui qui a inspiré le projet de réforme du régime Malraux et opérer une distinction entre :
-    les charges spécifiques engendrées par les contraintes résultant du classement ou de l'inscription en tant que monument historique ;
-    et les autres charges, notamment celles qui sont liées à l'existence d'un revenu.

Il s'agit à la fois de simplifier et de mieux proportionner régime fiscal et niveau de contraintes en réservant le régime fiscal le plus favorable aux charges plus lourdes engendrées par les demandes de la puissance publique en matière de monument historique :
-    ainsi, les charges spécifiques  aux monuments historiques (classés ou inscrits) pourraient être déduites directement sur le revenu global, que le propriétaire occupe ou non le monument, que celui-ci soit loué ou non et que celui-ci soit producteur ou non de recettes. En revanche, l'avantage fiscal pourrait être proportionné au respect par le propriétaire du monument de la politique de l'Etat en matière d'ouverture au public, tout en tenant compte des cas particuliers où les monuments ne se prêtent pas à la visite. Il y aurait lieu de clarifier la liste et la nature des travaux éligibles à ces charges spécifiques, compte tenu de l'existence de procédures complexes d'autorisation de travaux par la puissance publique ;
-    par ailleurs, si l'immeuble est producteur de revenus (visites par exemple), il serait imposé selon le droit commun dans la catégorie des revenus fonciers. Seraient déduites les charges liées à ces revenus (salaires.). Si un déficit foncier est dégagé, celui-ci serait imputable, dans des conditions de droit commun, sur le revenu global dans la limite de 10 700 € (hors intérêts d'emprunt) avec possibilité de reporter le surplus éventuel sur les revenus fonciers ultérieurs.

En second lieu, le dispositif devrait être calibré de telle manière que l'avantage fiscal soit maximal dans le cas des immeubles qui subissent les contraintes les plus importantes. Une distinction pourrait être établie entre les monuments ouverts au public et ceux qui ne le sont pas. A ce titre, une adaptation du régime fiscal des immeubles labellisés « Fondation du Patrimoine » pourrait être envisagée.

Enfin, dans beaucoup de régimes fiscaux favorisant le développement du logement, de l'immobilier ou de certains investissements, une durée minimum de détention du bien ayant fait l'objet d'une aide fiscale est imposée. Une telle contrainte n'existe pas en matière de monuments historiques, ce qui s'explique sans doute par l'origine familiale d'un grand nombre d'entre eux. Dans la mesure cependant où un marché commence à apparaître, il n'est pas impossible que certains de ces biens soient rapidement revendus après rénovation et recours au régime fiscal. Aussi, une obligation de conservation de 9 ans (durée pouvant courir à compter de la dernière année de déduction sur le revenu global) pourrait être mise en place pour éviter un comportement de pure optimisation fiscale.

Cette obligation devrait aussi porter sur l'ouverture au public. Les propriétaires de monuments historiques (ou de biens agréés ou labellisés) devraient être dans l'obligation de maintenir ouvert au public pendant 9 ans (au moins) l'immeuble ayant bénéficié du régime fiscal des monuments historiques.

Ce dispositif a démontré tout son intérêt en complément de l'outil budgétaire pour assurer la conservation du patrimoine historique. Toutefois, une simplification et une clarification des conditions de déductibilité des travaux subventionnés et des charges foncières pourraient permettre, d'une part, une plus grande cohérence au regard de l'ouverture au public de ces monuments, d'autre part, un traitement plus proche du droit commun des déficits fonciers :
-    déduction des charges spécifiques sur le revenu global, quelle que soit la situation du monument historique, à hauteur de 100% en cas d'ouverture au public ;
-    quand l'immeuble est producteur de revenus, imposition selon le droit commun des revenus fonciers, le déficit éventuel étant imputé sur le revenu global avec plafonnement.

IV. LE REGIME DES LOUEURS EN MEUBLE PROFESSIONNELS

Le régime fiscal des loueurs en meublé professionnels (LMP) est un mode d'imposition à l'impôt sur le revenu (IR), dans la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux (BIC), qui permet notamment l'imputation du déficit issu de cette activité sur le revenu global du contribuable et ce, sans limitation de montant.

Toutefois, cette possibilité n'est pas spécifique au LMP puisqu'elle constitue l'application normale des règles relatives à la fiscalité des professionnels ; elle se retrouve par exemple en matière de bénéfices non commerciaux. Mais dans le cas des loueurs en meublé professionnels, elle présente deux caractéristiques qui conduisent à l'examiner dans le cadre du présent rapport  :
-    le caractère « professionnel » de l'activité n'est pas général. Le recours à ce régime est fréquemment un moyen d'optimisation fiscale et de gestion de leur patrimoine pour des contribuables dont l'activité principale est autre que la location meublée. Le dispositif est alors utilisé comme un outil de réduction de l'IR à acquitter ;
-    en outre, le devenir de ce régime mérite d'être examiné en cohérence avec les autres avantages fiscaux existant en matière immobilière étudiés par ailleurs par la mission.

A.    Un régime qui présente les caractéristiques d'une « niche fiscale »

1. Un régime avantageux, partiellement dérogatoire, préservé depuis 25 ans de la plupart des restrictions de dispositions fiscales proches

Un régime qui cumule une série d'avantages fiscaux sur différents impôts.

La location meublée bénéficie de manière générale d'une fiscalité à l'IR plus avantageuse que la location nue.

Le fait que cette activité soit imposable à l'IR dans la catégorie non pas des revenus fonciers comme la location nue mais dans celle des bénéfices industriels et commerciaux confère d'emblée un certain nombre d'avantages au contribuable (déduction de l'amortissement des biens, recours possible au régime des micro-entreprises dont le taux d'abattement est sensiblement supérieur à celui applicable dans le cadre du régime micro-foncier).

Au sein des loueurs en meublé, l'article 151 septies VII du code général des impôts (CGI) définit une sous-catégorie, les loueurs professionnels , qui bénéficient d'avantages plus larges que ceux des loueurs en meublé non professionnels (LMNP).

Le principal attrait du régime LMP pour le contribuable est toutefois une règle qu'il partage avec le LMNP : par le jeu de l'amortissement qu'autorise l'imposition dans la catégorie des BIC, il permet la constitution de revenus locatifs qui seront de fait « non taxés » à concurrence d'unmontant égal à la valeur des biens amortissables (immobilisations hors terrain, ce dernier ne s'amortissant pas).

Le régime LMP est également un outil de défiscalisation, au sens où il permet d'effacer une partie de l'IR dû sur d'autres revenus. Près de la moitié des contribuables ayant le statut de loueur en meublé professionnel au regard de l'IR sont en déficit sur cette activité : 3 657 sur 7 661 en 2005 .

Cet effet défiscalisant ne se manifeste toutefois typiquement que la première année, celle de l'acquisition, les frais liés à cette dernière étant alors suffisants pour parvenir à un déficit.

Parmi les loueurs en meublé professionnels déclarant un déficit, un tiers (32%) annulent totalement leur impôt sur le revenu . Le déficit imputé représente en moyenne lui aussi plus d'un tiers du revenu global avant imputation :
-    en cas de revente, le loueur a la possibilité d'échapper à la taxation des plus-values ;
-    le statut de LMP permet également d'optimiser fiscalement la transmission d'un patrimoine : paiement fractionné ou différé des droits d'enregistrement (article 1717-I du CGI), réduction dans certaines conditions de la base taxable à ces mêmes droits de 75% (bénéfice des lois du 1er août 2003 pour l'initiative économique et du 2 août 2005 en faveur des PME, article 787 B et C du CGI)  ;
-    le loueur professionnel - comme du reste le loueur non professionnel - peut se faire rembourser la TVA qu'il acquitte lors de l'acquisition ;
-    le statut de loueur en meublé professionnel permet par ailleurs de bénéficier, pour un coût limité dans la période où l'activité est déficitaire, d'une couverture sociale et de se constituer des droits à la retraite.

Par exception à la règle qui assujettit les loueurs en meublé à la taxe professionnelle, ceux-ci (en LMP comme en LMNP) n'en sont pas redevables lorsque leur locataire est un exploitant de résidence avec services, lui-même assujetti à la taxe. La simple location de locaux meublés à l'exploitant ne suffit pas, selon la jurisprudence du Conseil d'Etat (24 mars 2006, Ministre de l'économie, des finances et de l'industrie), à caractériser l'exercice habituel d'une activité professionnelle au sens de l'article 1447 du CGI, impliquant la mise en œuvre de moyens matériels ou intellectuels, ce qui permettrait de fonder l'assujettissement à la TP .

Le régime a, en 1996, été maintenu à l'écart de la restriction du mode d'imputation des déficits en BIC.

L'article 72 de la loi de finances initiale pour 1996 a inséré un alinéa 1° bis au I de l'article 156 du CGI qui interdit l'imputation sur le revenu global des déficits provenant des activités imposées au titre des bénéfices industriels et commerciaux (BIC) « lorsque ces activités ne comportent pas la participation personnelle, continue et directe de l'un des membres du foyer fiscal à l'accomplissement des actes nécessaires à l'activité ». Cette disposition visait les activités hôtelières, qui constituaient jusqu'alors l'outil privilégié par les contribuables recherchant une défiscalisation. L'article a en revanche exclu expressément les loueurs en meublé professionnels, qui conservent dès lors cette possibilité d'imputation, sans aucune condition de participation directe à l'activité. Le régime LMP est alors devenu le seul cas de figure permettant de déduire du revenu global des déficits provenant de placements patrimoniaux.

Par ailleurs, le seuil de 23 000 euros n'a pas été revu depuis sa fixation en 1982 (à 150 000 francs), ce qui tend naturellement à étendre le nombre de bénéficiaires potentiels : la simple actualisation au regard de l'indice du coût de la construction porterait le chiffre à 47 617 euros, ramenant le nombre de bénéficiaires en 2005 de 7 663 à 2 362 (estimation selon la méthode décrite ci-dessous), soit une réduction par plus de trois.

2. Un dispositif dont le nombre de bénéficiaires et le coût pour l'Etat apparaissent croissants

Le coût pour l'Etat n'est pas aisé à estimer : il met en jeu plusieurs impôts distincts, le gain fiscal pour le contribuable s'étale sur toute la période de son investissement et son chiffrage serait très tributaire d'hypothèses sur la situation de l'intéressé, la valeur du bien qu'il acquiert, la durée de détention notamment.

Quant au nombre de contribuables relevant du statut de loueur en meublé professionnel, il ne peut lui aussi faire l'objet que d'une estimation, en l'état des données informatisées dont dispose la DGFIP : les revenus de l'activité de location meublée professionnelle y figurent en effet non isolés au sein des bénéfices industriels et commerciaux. Il est cependant possible de l'approcher à partir du fichier des contribuables imposés à l'IR dans la catégorie des BIC, en en extrayant ceux dotés du code NAF 70.2A « location de logements » et réalisant un chiffre d'affaires toutes taxes comprises supérieur à 23 000 euros : 7 663 contribuables relèveraient du statut de loueur en meublé professionnel en 2005.

Ce chiffre est toutefois une approximation :
-    il ne tient pas compte du critère des 50%, les fichiers BIC de la DGFIP ne permettant pas de lien direct avec le fichier des déclarations 2042, sur lesquelles figure le revenu du foyer fiscal ;
-    il se fonde sur les déclarations BIC ; or, le seuil de 23 000 euros s'apprécie au niveau du foyer fiscal, qui peut disposer de plusieurs déclarations. Un foyer fiscal pourra par exemple déposer deux déclarations, dont le total atteindrait ce chiffre mais qui individuellement lui seraient inférieures ;
-    il ne tient pas compte du fait que le seuil de 23 000 euros est un montant annuel qui, l'année de démarrage de l'activité, s'évalue au prorata du temps écoulé entre la date de début de l'activité et la fin de l'année.

Le calcul aboutit donc à un chiffre vraisemblablement inférieur à la réalité28. Il peut néanmoins fournir un ordre de grandeur.

Il permet également d'évaluer une partie du coût du dispositif pour l'Etat : le coût de la possibilité d'imputer les déficits sur le revenu global. Le montant total de ces déficits est de 110 millions d'euros. Pour en estimer le coût budgétaire, il convient de le multiplier par un taux d'imposition. A titre indicatif, un taux moyen d'imposition de 16,5% (taux marginal moyen constaté globalement sur l'IR dans la catégorie des BIC en 2005) aboutirait à un coût de 18 millions d'euros.

Ce montant ne représente toutefois qu'une part du coût du LMP.

Les chiffres de la DLF permettent également d'estimer une tendance d'évolution du nombre de bénéficiaires (cf. annexe V). Celui-ci enregistre une forte hausse depuis le début des années 2000, avec une multiplication par 2,4 entre 2001 et 2005. Cette évolution s'accompagne en toute logique d'un accroissement du coût du dispositif.

3. Le dispositif fait l'objet d'opérations d'investissement immobilier montées par des professionnels qui les commercialisent comme un produit de placement

Le contribuable investisseur se voit proposer un produit « clés en main » ou « packagé », comme produit de placement et outil de défiscalisation.

Généralement l'opération porte sur une résidence avec services, immeuble composé d'appartements de petite taille, du studio au trois pièces, destinés à la location, qui comporte un certain nombre de services aux occupants29. La nature de ces résidences, qui est de rassembler un nombre important de logements tous destinés à la location, est aussi un moyen d'atteindre le seuil de montant total de loyers perçus par le contribuable nécessaire pour bénéficier du statut LMP.

L'immeuble est divisé en lots de copropriété ; l'investisseur en acquiert un ou plusieurs. La gestion de l'établissement est assurée par un exploitant professionnel. L'investisseur devenu propriétaire loue les locaux à l'exploitant, qui les loue à son tour aux locataires finaux. Propriétaire et exploitant sont liés par un bail commercial, que lors de l'achat du bien le propriétaire s'est engagé à conclure.

Le contribuable est déchargé des formalités (inscription au registre du commerce et des sociétés, création d'une structure juridique qui portera l'opération, comptabilité etc.), qui sont assurées par un cabinet spécialisé.

Le service apporté par un tel cabinet comprend également en règle générale :
-    un financement : un prêt remboursable in fine finançant 100% de l'acquisition. Il peut généralement être accordé à des conditions avantageuses grâce à une hypothèque prise par la banque sur le bien immobilier concerné par l'opération et à un adossement sur un produit de capitalisation (souvent une assurance-vie du fait de la fiscalité favorable dont celle-ci bénéficie) placé en nantissement auprès de la banque ;
-    un produit de capitalisation dont l'objectif est le remboursement du principal de l'emprunt à l'échéance de celui-ci (généralement une quinzaine d'années). Il est doté d'un capital initial versé par le contribuable puis alimenté par des versements issus des loyers « défiscalisés ». Au terme des 15 ans, il doit être égal au capital à rembourser.

Le montage fait en sorte de maximiser les charges déductibles. A cette fin, en particulier, l'acquisition du bien est financée par un emprunt, ce qui a deux effets :
-    les intérêts de l'emprunt viennent alimenter le déficit et donc la défiscalisation ;
-    pendant toute la durée du remboursement, au cours de laquelle les intérêts viennent s'imputer sur le revenu, la part des amortissements qui peut s'imputer se voit dès lors réduite, pour les raisons évoquées plus haut (art. 39 C du CGI) ; ils sont donc stockés et reportés d'année en année, accroissant ainsi la durée pendant laquelle ils neutraliseront fiscalement les loyers perçus. Au total, c'est donc pendant une période longue que les revenus de la location seront non taxés.

L'opération LMP peut être divisée en quatre phases :
-    la première année, où les frais liés à l'acquisition  permettent de parvenir à un résultat négatif, qui vient s'imputer sur le revenu global. Cette période fiscalement déficitaire permet d'effacer une partie de l'impôt sur le revenu dû au titre d'autres activités que la location meublée. C'est le déficit correspondant à cette phase que l'on a mesuré dans les données issues des fichiers de la DGFIP ;
-    jusqu'à l'échéance du prêt (en règle générale, une quinzaine d'années), les amortissements, qui s'ajoutent aux frais financiers, annulent les revenus tirés de la location, qui ne sont dès lors plus « imposés ». Toutefois, les gains ainsi réalisés (économie d'impôt) viennent alimenter le contrat d'assurance-vie afin qu'il permette de rembourser le principal du prêt. Cette période est donc neutre fiscalement comme économiquement pour l'investisseur : il ne tire aucun revenu net de la location ;
-    une fois le prêt remboursé, seuls les amortissements (de l'exercice et des exercices antérieurs jusqu'à la 25ème année, des exercices antérieurs au-delà) continuent à neutraliser fiscalement les loyers perçus.

Toutefois, l'emprunt n'étant plus à rembourser, ceux-ci deviennent une recette nette pour le contribuable et « non imposée » ;
-    dans une quatrième et dernière phase, qui débute au bout d'environ trente ans, tous les amortissements ayant été imputés, le résultat de la location devient bénéficiaire au regard du droit fiscal et les revenus correspondants (loyers) donnent lieu au paiement de l'impôt sur le revenu, dans la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux. L'investisseur tendra alors à choisir le régime d'imposition des micro-entreprises (régime micro-BIC), compte tenu des avantages évoqués plus haut.

4.  La rentabilité des opérations paraît relativement élevée pour les intéressés

Pour le contribuable qui acquiert le bien, le rendement brut constaté actuellement, avant avantage fiscal, se situe généralement entre 4,5 et 6%. Il s'agit du rendement locatif, que l'exploitant fait remonter au propriétaire, entendu comme le rapport entre les loyers perçus et le montant de l'investissement, les deux étant appréciés hors taxes. Ce chiffre varie principalement en fonction :
-    de la localisation du bien ;
-    de la possibilité ou non pour le propriétaire d'occuper lui-même les locaux pendant une période de quelques semaines par an. Ce cas de figure se rencontre sur les résidences de tourisme et réduit la rentabilité locative ;
-    du type de résidence. Les EHPAD tendent à offrir la rentabilité la plus élevée ; à l'inverse, les résidences de tourisme se situent plutôt vers le bas de l'échelle de rendement. Les résidences pour étudiants et les résidences d'affaires occupent une place intermédiaire.

Toutefois, le rendement net de l'ensemble de l'opération en LMP est en règle générale plus élevé. Pour l'investisseur qui conserve la propriété du bien, le taux de rendement interne (TRI) sur une vingtaine d'années peut aujourd'hui aller jusqu'à 8%. Ce chiffre est inférieur aux quelque 10% qu'il était possible d'atteindre il y a quelques années : une certaine érosion des rendements locatifs constatés comme la baisse du barème de l'IR ont pu contribuer à réduire la rentabilité des opérations.

Ce niveau de TRI est celui que suggèrent à la fois les entretiens menés par la mission de l'IGF et une simulation réalisée à partir des hypothèses détaillées en fin d'annexe VII, qui correspondent au cas type rencontré aujourd'hui sur le marché des produits LMP. Il apparaît toutefois assez sensible à d'autres facteurs que la fiscalité. En particulier, le rendement locatif, qui est indépendant du montage fiscal, entraîne, une variation plus que proportionnelle du TRI global de l'opération (cf. tableaux en annexe VI).

Par ailleurs, sur les placements types proposés aux investisseurs, le dispositif rend possible l'acquisition d'un bien immobilier dont le financement sera assuré pour environ 15 à 20% par les réductions d'impôt accordées. Dans le scénario central examiné dans ces simulations, la somme des « économies d'impôt » réalisées équivaut à 20% de l'investissement.

Il apparaît que la majeure partie de l'économie d'impôt réalisée sur la période d'acquisition du bien (soit les 18 années de durée du prêt dans le scénario central) provient de la restitution de la TVA : si l'on suppose une TVA nulle sur l'acquisition, la part des économies d'impôt dans le financement du patrimoine du contribuable descend de 20% à 6%.

L'investisseur disposera au cours des années suivantes de revenus locatifs qui échapperont à l'IR.
Outre le contribuable qui acquiert le bien, les autres intervenants (monteur de l'opération, banque qui la finance, commercialisateur) réalisent eux aussi en général des gains.

Le monteur est rémunéré par une somme qu'il facture en année 1 et qui sera déduite du revenu global du contribuable au titre des frais liés à l'acquisition.

Les frais d'ingénierie et de commercialisation représentent en général une part significative du prix d'ensemble facturé à l'investisseur : elle se situerait entre 10% et 20%.

D'autres facteurs que les dispositions fiscales ont un impact significatif sur la rentabilité d'une opération en LMP : la rentabilité locative mais aussi le prix de revente du bien dans l'hypothèse d'une cession ou encore le taux marginal d'imposition du ménage (notamment la question de son maintien sur longue période à un niveau élevé, condition pour bénéficier au maximum des économies d'impôt). Chacun de ces facteurs peut à lui seul faire varier de plusieurs points de pourcentage le taux de rendement d'une opération.

B.    Un impact socio-économique difficile à établir mais qui ne paraît pas justifier la totalité des avantages accordés aux contribuables concernés

1. Les objectifs des avantages fiscaux du régime LMP apparaissent insuffisamment précis

Le régime n 'a pas d'objectif explicite

Aucun objectif n'est aujourd'hui explicitement fixé aux a