Droit fiscal | Niches fiscales : le rapport de Bercy |
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| 07-05-2008 | |
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Rapport évaluant l’utilisation et l’impact économique et social des dispositions permettant à des contribuables de réduire leur impôt sur le revenu sans limitation de montant. Ce rapport se focalise plus précisément sur les niches n'étant toujours pas plafonnées à ce jour : investissements Outre-mer, monuments historiques, loueurs en meublé professionnels.
INTRODUCTION Ce rapport doit notamment fournir des informations utiles à la mission d’information portant sur les « niches fiscales » mise en place par la commission des finances de l’Assemblée nationale. Il s’agit de mieux appréhender le mode opératoire d’instruments fiscaux par lesquels des contribuables réduisent leur impôt sur le revenu pour des montants élevés ou très élevés. Il s’agit aussi d’évaluer l’efficacité des dépenses fiscales correspondantes. Le présent rapport, établi sur la base des travaux de l’Inspection Générale des Finances, répond aux obligations du Gouvernement ainsi définies. Les débats parlementaires et le texte même de l’article 68 précité conduisent à examiner la question des dispositifs non plafonnés permettant de réduire la cotisation d’impôt sur le revenu (IR). Les impôts autres que l’IR ne sont pas concernés, non plus que les dispositifs fiscaux faisant l’objet d’un plafonnement, quel que soit l’effet de ce plafonnement. Les dispositifs non plafonnés sont en effet perçus comme étant ceux qui procurent les avantages fiscaux les plus importants. Ce rapport traite des réductions d’impôt sur le revenu accordées en contrepartie d’investissements réalisés outremer ainsi que des dispositifs d’imputation sur le revenu global des déficits fonciers mis en place en faveur de la restauration du patrimoine. Ce rapport traite enfin du régime fiscal des loueurs en meublé. L’Inspection Générale des Finances a coordonné les travaux préparatoires du présent rapport. Elle a utilisé les informations transmises par différents services de la direction générale des finances publiques et de la direction de la législation fiscale, ainsi que par les principaux ministères intéressés (culture, logement). Elle a rencontré des représentants des parties prenantes, des opérateurs et des entreprises chargés de placer les produits de défiscalisation auprès des contribuables détenteurs de capacité fiscale. A. L’impôt sur le revenu représente une part de plus en plus faible des prélèvements obligatoires et peut, dans certaines situations, ne pas pleinement respecter le principe de progressivité de l’impôt. En 2008, le produit de l'impôt sur le revenu devrait s'élever à un peu plus de 60 milliards €. Il représente 6,5% environ des prélèvements obligatoires soit moins qu'en 1990 (9%) et moins que dans la plupart des autres Etats membres de l'Union Européenne (20%). Il est aussi inférieur à celui de la cotisation sociale généralisée (CSG), soit 76,4 milliards € , prélevés sur l'ensemble des revenus. Cette situation résulte de deux principaux facteurs : Trois temps ont marqué ces débats. 1- Dans le cadre de la réforme du barème de l'IR, un système de « plafonnement dédoublé » avait été proposé dans le projet de loi de finances pour 2006 : Le conseil constitutionnel a finalement censuré le dispositif issu des débats parlementaires, en invoquant l'inintelligibilité du système pour le citoyen et sa complexité excessive, non justifiée par un motif d'intérêt général suffisant. Le rapport, déposé en octobre 2007, ne s'est pas montré favorable à la mise en place d'un dispositif d'imposition minimale. En effet, les mécanismes d'imposition minimale (forfaitaire ou proportionnelle) ne paraissent pas permettre de concilier le respect des principes de simplicité et de lisibilité posés par le Conseil Constitutionnel avec l'objectif recherché. Dans ces conditions, le rapport estime opportun de procéder à un réexamen plus sélectif de certains dispositifs fiscaux. Ainsi, l'examen sélectif des dispositifs fiscaux concernés peut obéir à l'objectif d'une plus grande justice fiscale, les revenus les plus élevés ne pouvant s'exonérer totalement ou de manière significative de l'impôt dont ils sont redevables. Au regard de cet objectif, le présent rapport examine deux séries de dispositifs : Cependant, si l'objectif de justice fiscale et d'équité semble pouvoir être techniquement atteint sans difficulté majeure, compte tenu des différentes possibilités de plafonnement, il n'y a pas lieu, en revanche, de rechercher une amélioration du rendement budgétaire de l'impôt qui serait obtenue par la réduction du montant des flux d'investissements concernés : ces dispositifs permettent en effet de financer, dans un cas, une politique vigoureuse d'investissements outre-mer par une réduction de leurs coûts d'acquisition, dans l'autre, une politique très dynamique de restauration du patrimoine. Sous réserve de l'efficacité et de l'optimisation de ces politiques, celles-ci doivent être préservées dans toute la mesure du possible, dès lors que le contexte budgétaire ne permet pas de dégager d'autres sources de financement. Enfin, pour préserver l'objectif d'équité fiscale, il conviendrait de veiller au risque de report d'un dispositif sur l'autre : ainsi, en cas par exemple de plafonnement des avantages liés à l'investissement outre-mer, les détenteurs d'importantes capacités fiscales, qui ont l'habitude de procéder à de tels investissements, pourraient se reporter sur des dispositifs, moins développés ou non plafonnés. C'est la raison pour laquelle le rapport propose aussi une évolution du régime des loueurs en meublé professionnels. L'objectif de la défiscalisation spécifique outre-mer est d'abaisser pour l'entreprise exploitante le prix des investissements réalisés outre-mer en faisant appel à de l'épargne extérieure à l'entreprise. Cette épargne est mobilisée sur l'ensemble du territoire national, notamment en métropole, en contrepartie d'un avantage fiscal. Ce mécanisme compense ainsi un manque de fonds propres et des difficultés d'accès au crédit des entreprises ultra-marines. La défiscalisation peut aussi être opérée en interne, sur les résultats de l'entreprise. La défiscalisation est ancrée dans l'histoire du développement des départements d'outre-mer puisque les premières mesures spécifiques de défiscalisation remontent à 1952. Depuis la loi Pons (11 juin 1986) qui a véritablement organisé la défiscalisation des investissements outre-mer, plusieurs textes ont modifié le dispositif et, en dernier lieu, la loi de programme pour l'outre-mer (LOPOM) du 21 juillet 2003, dite Loi Girardin. La LOPOM introduit deux dispositions qui, dans le cadre de la modernisation des politiques publiques, peuvent être relevées : Le régime de défiscalisation spécifique à l'outre-mer s'applique aux investissements réalisés dans tous les départements d'outre-mer (DOM) et collectivités d'outre mer (COM). Il concerne les investissements locatifs dans le secteur du logement ainsi que les investissements productifs : depuis la LOPOM, tous les secteurs d'activité sont éligibles, sauf ceux qui sont expressément exclus (commerce, cafés, finances, assurances, immobilier...). Ce régime permet aux personnes physiques ou aux entreprises de bénéficier d'une réduction d'impôt à l'IR ou à l'IS pour les investissements qu'ils réalisent au travers d'une société de personnes fiscalement transparente (SNC, SCI) ou d'un GIE. Il ne s'agit donc pas d'une déduction opérée sur le revenu global comme dans les régimes Malraux ou Monuments historiques mais d'une réduction du montant de l'impôt, intervenant après calcul de celui-ci dans des conditions de droit commun. En règle générale, cette réduction d'impôt est égale à 50% du montant HT de l'investissement, déduction faite des subventions éventuelles et de la TVA NPR (TVA non payée récupérable), ce taux pouvant atteindre 60% pour les investissements productifs réalisés dans certaines collectivités (Guyane, Mayotte, Wallis et Futuna et Saint-Pierre et Miquelon) voire 70% pour la rénovation d'hôtels ou la navigation de plaisance dans les DOM. Elle peut aussi être plus faible (de 40% à 54% pour le logement locatif libre au lieu de 50% à 64% pour le logement locatif intermédiaire). Pour les investissements réalisés dans le secteur du logement, dans le cadre du dispositif d'accord préalable prévu à l'article 199 undecies A du CGI, cette réduction d'impôt est répartie sur 5 ans par le contribuable - investisseur. Dans les autres cas, et notamment pour les investissements productifs, elle est imputée en une seule fois, l'année de l'investissement. Quatre dispositions du CGI organisent le dispositif de défiscalisation à l'IR ou à l'IS : Au total, depuis 2004, le volume des investissements défiscalisés outre-mer s'établit entre 1,2 et 1,3 milliard € par an, compte non tenu du logement défiscalisé de plein droit, pour lequel aucune estimation globale n'est encore disponible4. Depuis 2001, trois collectivités ont principalement bénéficié de la défiscalisation, la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie Française et la Réunion qui représentent les % des investissements agréés. Trois secteurs (transport, industrie et tourisme) ont bénéficié de plus de 70% des investissements agréés. En ce qui concerne les investissements agréés, le volume des investissements productifs défiscalisés à l'IR représente en moyenne plus de 60% du total des investissements productifs défiscalisés. En ajoutant les investissements de plein droit, cette proportion est comprise entre 75% et 80%. La dépense fiscale, résultant des réductions d'impôt consécutives à la défiscalisation des investissements réalisés outre-mer (agréés et plein droit) a fortement augmenté, notamment depuis 2004 (Cf. tableau 3) sous l'effet de la défiscalisation de plein droit (sans agrément préalable). Plus de 80% de la dépense fiscale est issue d'un des deux mécanismes de défiscalisation à l'IR, en particulier la défiscalisation des investissements productifs qui en représente plus de la moitié (article 199 undecies B). L'estimation de ces deux dépenses fiscales peut être considérée comme de bonne qualité pour les investissements productifs et très bonne pour les investissements locatifs, selon l'échelle communiquée par la DGFIP : il s'agit d'une estimation à partir d'un échantillon de 500 000 contribuables. La réduction d'impôt sur le revenu à raison des investissements productifs réalisés outre¬mer (article 199 undecies B) concerne 9 870 foyers fiscaux en 2006, pour une dépense fiscale de 550 millions €. Ainsi, c'est la réduction d'impôt pour investissements productifs qui constitue le principal vecteur de réduction d'impôt pour les ménages. B. Les dispositifs de défiscalisation des investissements outre-mer peuvent être évalués d'un double point de vue, celui des entreprises ultra-marines, exploitantes des investissements défiscalisés et celui des contribuables bénéficiant des réductions d'impôts correspondantes. 1. Du point de vue des entreprises et des économies ultra-marines De nombreux travaux ont été produits sur cette question auxquels il convient de se référer. En règle générale, ils soulignent l'intérêt de la défiscalisation pour le développement des investissements outre-mer dans la mesure où celle-ci réduit le coût d'acquisition des moyens de production dans un environnement marqué, pour une partie des entreprises, par l'insuffisance de fonds propres et des difficultés d'accès au crédit. Même si l'impact socio-économique de la défiscalisation reste encore largement à évaluer, un certain nombre d'observations et de constats peuvent être rappelés : Dans des secteurs tels que le transport ou le BTP, l'acquisition d'un nouveau camion ou d'un nouvel engin de travaux publics grâce à l'aide fiscale s'accompagne généralement de créations d'emplois. Dans d'autres secteurs, la modernisation de l'appareil de production peut se traduire par l'acquisition de machines très automatisées, achetées en France ou dans l'Union Européenne (question des normes), et parfois plutôt chères et surdimensionnées compte tenu des marchés locaux. La défiscalisation permet pour partie de compenser prix et salaires élevés et surcapacité et ne peut que très indirectement favoriser l'emploi. Dans les dossiers de défiscalisation soumis à agrément, les porteurs de projet doivent s'engager sur un nombre d'emplois directs à maintenir ou à créer. Ainsi, pour l'ensemble des dossiers agréés en 2006, l'engagement porte sur 1 179 emplois, dont 60% dans les secteurs traditionnellement pourvoyeurs d'emplois, l'hôtellerie, le transport et le BTP. Les données relatives à la création d'emplois directs dans les autres secteurs méritent sans doute quelques précautions dans leur interprétation. Ces constats ont conduit le Gouvernement à apporter les premiers éléments de solution dans l'avant projet de loi pour le développement économique et la promotion de l'excellence outre¬mer. Par ailleurs, le Gouvernement projette également dans ce cadre de corriger les effets négatifs ou pervers des dispositions antérieures. Certaines mesures d'allégement fiscal prévues par la LOPOM de 2003 devaient être réaménagées pour mieux atteindre leur finalité. Par exemple, pour le logement social, le dispositif de défiscalisation des logements du secteur libre peut conduire à un effet pervers sur le prix du foncier. Il sera réorienté vers un mécanisme de défiscalisation des logements sociaux. L'objectif du Gouvernement est de présenter un projet de loi efficace pour les économies d'outremer. Il est nécessaire également de rationaliser la défiscalisation opérée de plein droit en limitant le champ de ce dernier, par exemple en agissant sur les seuils d'agrément qui devraient être significativement abaissés et harmonisés. Il faut en attendre une meilleure régulation des investissements financés par la défiscalisation. Il est légitime que les apporteurs de capitaux - contribuables de métropole mais aussi des DOM - bénéficient d'un avantage fiscal en contrepartie d'un risque financier : ainsi, en cas de cessation d'activité dans une opération comportant un investissement défiscalisé, l'avantage fiscal peut être remis en cause par l'administration fiscale puisque la durée d'exploitation du bien est inférieure à la durée minimum d'exploitation outre-mer fixée par la loi. Dans un tel cas de figure, l'équilibre financier de l'opération est rompu - l'exploitant en cessation d'activité ne verse plus de loyer à la société de portage - et les apporteurs de capitaux sont théoriquement en perte. Or, dans un grand nombre de montages actuels, le risque financier est transféré sur le montage (exploitant et/ou monteur) qui garantit ainsi de fait l'investisseur contre une éventuelle perte d'exploitation et une remise en cause de l'avantage fiscal. L'avantage fiscal retiré par les contribuables du fait de la défiscalisation à l'IR d'un investissement outre-mer peut donc être très important, du fait de l'absence de plafonnement de cet avantage. Pour les 100 foyers fiscaux qui ont bénéficié des avantages fiscaux les plus importants sur leurs revenus 2005, l'effet de la réduction d'impôt pour investissements productifs (Art. 199 undecies B) est le plus important ; la réduction d'impôt pour investissements locatifs (art. 199 undecies A), beaucoup moins fréquente (1 sur 5 environ) vient immédiatement après ; enfin, pour cette catégorie de contribuables, le montant des autres réductions et crédits d'impôt est très inférieur (réduction d'impôts pour salariés à domicile, ...) et a des effets beaucoup moins importants sur la réduction de la cotisation d'impôt. Au total, c'est par la réduction d'impôt pour investissements productifs outre-mer que des contribuables peuvent réduire le plus fortement leur impôt sur le revenu. Parmi les 100 contribuables examinés ci-dessus, 18 ont un impôt final inférieur à 10 000 €. Il est clair que les dispositifs de réduction d'impôt à l'investissement outre-mer permettent aux contribuables concernés de s'affranchir d'une part importante voire très importante de l'impôt normalement dû en application du barème. Cette partie du rapport examine le niveau et les modalités de plafonnement qui permettraient de restaurer une plus grande équité fiscale sans compromettre le financement des investissements outre-mer. Techniquement, ce plafonnement pourrait être fixé en valeur absolue ou en proportion d'un montant de revenu : Le nombre de contribuables concernés est à rapprocher du nombre de bénéficiaires des deux réductions d'impôt outre-mer, 9 870 pour les investissements productifs (Art. 199 undecies B) et 29 000 pour les investissements locatifs (Art. 199 undecies A), ces deux populations pouvant pour partie se recouper. Certains monteurs en défiscalisation considèrent que, s'il y a plafonnement, celui-ci ne pourrait intervenir que sur une partie de l'avantage fiscal, après soustraction de la rétrocession à l'exploitant ultra-marin. Ce raisonnement est erroné : en effet, s'il est vrai que le montage permet de rétrocéder à l'exploitant une partie de l'aide fiscale, il n'en reste pas moins que l'investisseur est redevable à l'Etat d'une dette fiscale qui sera effacée dans sa totalité par le montage. Il est donc logique de faire porter le plafonnement sur la dette fiscale proprement dite. 1. L'effet financier d'un plafonnement Pour un contribuable donné, le plafonnement de la réduction d'impôt se traduit par un surcroît d'impôt. On pourrait donc considérer qu'il permet une réduction de la dépense fiscale et donc un gain pour l'Etat en produit d'IR supplémentaire, sous réserve de l'effet éventuel du bouclier fiscal. En réalité, dès lors qu'il existe une demande de défiscalisation des investissements, l'effet du marché compensera la perte de capacité fiscale due au plafonnement par un appel à la défiscalisation auprès d'un plus grand nombre de contribuables. Ainsi, aujourd'hui, par exemple, un investissement de 9 millions € peut être monté avec 28 investisseurs apportant chacun 128 000 € en moyenne (3,6 millions € au total, ce qui correspond à un avantage fiscal global de 4,5 millions €). Il faudrait, après plafonnement, rechercher un plus grand nombre d'investisseurs, 36 investisseurs apportant chacun 100 000 € voire 50 investisseurs apportant chacun 72 000 €. Cet exemple montre qu'un plafond fixé seulement en valeur absolue à 10 000 € ou même 40 000 € ne pourrait être retenu si on veut que la mesure de plafonnement soit compatible avec le maintien de flux financiers importants, apportés par un plus grand nombre de contribuables. Avec un plafond, fixé en pourcentage du revenu, cet objectif pourrait être réalisé. Le plafonnement modifiera ainsi l'activité et la transparence des professionnels concernés, qui devront davantage s'appuyer sur les réseaux bancaires, susceptibles de leur apporter un nombre de clients plus importants. Le projet de loi de programme présenté par Mme Alliot-Marie, Ministre de l'Intérieur, de l'Outremer et des Collectivités Territoriales, le 25 mars 2008 devant le CES, vise à favoriser une croissance dynamique des DOM, fondée sur l'ouverture et l'excellence. C'est un projet pour la compétitivité des économies d'outremer. L'état actuel du projet de loi n'est pas définitif et son contenu fait l'objet de concertations. Il vise à améliorer la vie quotidienne des habitants d'outremer, en agissant sur des réalités très concrètes : le logement, la formation, l'emploi, les transports. L'ambition du projet est de s'orienter vers une logique de développement endogène et de faire porter l'action en priorité sur les secteurs ciblés. Les zones franches globales d'activités au profit des secteurs ciblés devront valoriser les secteurs les plus porteurs dans le contexte mondial. Le dispositif s'ajoutera aux secteurs déjà bénéficiaires des mesures de défiscalisation. Le projet de loi permet aussi au secteur de la recherche et développement de profiter de la défiscalisation. Un processus de transparence a été mis en place pour chiffrer l'impact du projet en termes fiscal et budgétaire que cela porte sur les nouveaux engagements financiers de l'Etat ou sur le calcul d'économies fiscales et budgétaires. Des interlocuteurs rencontrés par la mission de l'IGF ont mis en avant, comme conséquence possible d'un mécanisme de plafonnement de l'avantage fiscal, une contrainte nouvelle avec l'obligation, dans certains cas, de rechercher davantage d'investisseurs et donc de respecter les règles d'appel public à l'épargne. A ce stade, il ressort de l'enquête menée auprès de l'autorité des marchés financiers (AMF) et des défiscaliseurs qu'un seul dossier aurait été présenté à l'AMF et autorisé en vue d'un appel public à l'épargne : il s'agit d'une SCPI intervenant dans un montage (défiscalisation à l'IR -article 199 undecies A du CGI) destiné à contribuer au financement de la production de logements locatifs intermédiaires dans une collectivité du Pacifique. En réalité, la contrainte nouvelle d'appel public à l'épargne, engendrée par le plafonnement de l'avantage fiscal, n'apparaît pas fondée dans un grand nombre de situations. Compte tenu du profil des détenteurs de capacité fiscale intervenant dans les sociétés de personnes constituées pour investir outre-mer pour des montants importants, les conditions de l'appel public à l'épargne ne seraient pas fréquemment réunies : en effet, l'article L. 411-2 du code monétaire et financier prévoit que les « investisseurs qualifiés » n'entrent pas dans le décompte du cercle d'investisseurs visés par l'offre, en vue de déterminer s'il s'agit d'une opération par appel public à l'épargne. Aux termes de l'article D. 411-1 du code précité, les personnes physiques ont la qualité d'investisseur qualifié si elles remplissent 2 des 3 critères suivants : détention d'un portefeuille d'instruments financiers d'une valeur supérieure à 500 000 € ; réalisation de plus de 600 opérations par an sur des instruments financiers ; occupation dans le secteur financier d'une position professionnelle exigeant une connaissance de l'investissement en instruments financiers. Les personnes concernées remplissent une simple lettre déclarant sur l'honneur qu'elles obéissent à deux des critères précités . En pratique, ces critères permettent aux détenteurs de portefeuilles d'action, ou à des contribuables qui disposent d'importants revenus, d'être qualifiés d'investisseurs qualifiés. Ce sont bien souvent des contribuables répondant à ce profil qui investissent dans les montages en défiscalisation à l'IR. En clair, la limite de 100 personnes au-delà de laquelle les conditions de l'appel public à l'épargne pourraient être réunies, ne peut être invoquée si ce dépassement résulte d'investisseurs qualifiés. Au demeurant, l'examen des montages constitués pour financer des investissements importants montre que le nombre d'investisseurs est souvent très inférieur à 100, souvent compris entre 20 et 30 : ceux-ci souscrivent des parts de SNC d'un montant de l'ordre de 80 000 à 100 000 €. Compte tenu de la part de financement apportée par l'emprunt, ces montages permettent de financer des investissements de l'ordre de 5 à 10 millions €. Le plafonnement de l'avantage fiscal peut être compensé par un nombre accru d'investisseurs sans que soient réunies les conditions de l'appel public à l'épargne, même en l'absence « d'investisseurs qualifiés ». Avec un nombre un peu plus important d'investisseurs et/ou des investisseurs qualifiés, des investissements tels que des avions, par exemple (coût d'un ATR 72 : 13 millions €), pourraient continuer à être défiscalisés dans des montages à l'IR. Dans un certain nombre de cas, on peut imaginer que le monteur renonce à finaliser un dossier de défiscalisation à l'IR devant le coût de montage entraîné par la recherche d'un plus grand nombre d'investisseurs et la gestion de la SNC. Dans ce cas, l'investissement pourrait être réalisé dans le cadre d'une opération de défiscalisation à l'IS (art. 217 undecies du CGI). Au demeurant, si le montage proposé et le profil des investisseurs rendaient nécessaire l'appel public à l'épargne - comme ce peut notamment être le cas en matière de logement avec les SCPI ou encore avec des quirats - cette formalité ne constitue pas un réel obstacle (hormis le coût du prospectus) : le visa de l'AMF, sur un dossier préalablement agréé par la DGI, n'entraîne pas de coût supplémentaire et est obtenu dans un délai annoncé (trois mois pour un premier dossier, un mois ensuite). Certes, le monteur doit s'organiser et anticiper ce délai supplémentaire avant de rechercher ses clients mais cela ne constitue à l'évidence pas un obstacle majeur. Il faut signaler que, dans ce type de dossier, le risque, qui normalement devrait accompagner l'avantage fiscal, est largement inexistant, comme en atteste d'ailleurs le visa de l'AMF. En tout état de cause, en cas de plafonnement conduisant à rechercher un plus grand nombre de clients, comme en cas d'appel public à l'épargne, le monteur en défiscalisation devra adapter ses techniques de montages et diversifier les réseaux au travers desquels il sélectionne les investisseurs, apporteurs de capacité fiscale. Au total, la recherche d'une plus grande équité fiscale pourrait conduire à plafonner l'avantage fiscal résultant des réductions d'impôt outre mer (IR) de telle façon qu'aucun contribuable, bénéficiant de revenus élevés, ne puisse éluder une part trop importante de l'impôt qui résulte du barème. Ce plafonnement aurait pour effet de réduire l'avantage fiscal résiduel et serait donc en soit porteur de plus d'équité. Le niveau du plafonnement devrait être fixé de manière à ce que la recherche de capacités fiscales nouvelles puisse être élargie à des contribuables disposant de revenus et d'avantages fiscaux plus faibles. De cette façon, une réforme orientée vers plus d'équité fiscale pourra être envisagée sans réduire le flux d'investissement défiscalisés. Ces deux régimes fiscaux ont incontestablement favorisé la rénovation des centres villes historiques et la conservation des monuments historiques. Deux modalités fiscales permettent un mode de financement de ces opérations particulièrement intéressant : La combinaison de ces deux dispositions assure aux contribuables, propriétaires de monuments historiques et d'immeubles en secteurs protégés un régime fiscal favorable, ce qui a d'ailleurs été souligné par la commission des affaires culturelles du Sénat : « notre dispositif budgétaire et fiscal en faveur des propriétaires privés est très envié à l'étranger » . D'une comparaison avec les systèmes étrangers, il ressort que les mesures fiscales d'incitation à la sauvegarde du patrimoine, prévues au travers de plusieurs catégories de prélèvements, y sont dans l'ensemble moins généreuses. Ainsi : A. Le dispositif Malraux constitue un procédé original de financement de la restauration des centres villes anciens et dégradés par la mobilisation d'une épargne extérieure. Il doit donc être préservé. A cet effet, il devrait être aménagé de manière à clarifier la nature de l'effort public, à éviter toute dérive vers un produit d'optimisation fiscale et à le recentrer sur les objectifs patrimoniaux et urbains qui constituent son cœur de cible. La loi du 4 août 1962 relative à la protection du patrimoine historique et esthétique de la France et à la restauration immobilière (Loi Malraux) a permis à l'Etat de mettre en place une politique de sauvegarde du patrimoine en milieu urbain. Celle-ci passe par la création de « secteurs sauvegardés » dans les quartiers présentant un caractère historique et esthétique, dans un double objectif, patrimonial et urbain : il s'agit à la fois de protéger et surtout restaurer des ensembles d'immeubles bâtis et de maintenir une occupation sociale des centres anciens, en y améliorant les conditions de vie et de travail . La mise en œuvre de ces objectifs relève d'un « plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV) », qui fonctionne comme un document d'urbanisme (se substituant au PLU) et comme un guide de la restauration et de la mise en valeur du patrimoine. Une fiscalité incitative et dérogatoire a été introduite en 1977 et révisée en 1995 : elle est réservée aux opérations de restauration qui concernent un immeuble entier situé dans un PSMV. Elle ne concerne que les locaux d'habitation destinés à la location. Initialement réservée aux seuls secteurs sauvegardés, cette fiscalité a été ultérieurement étendue à la restauration d'immeubles complets situés dans des zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP) créées depuis le 1er janvier 1998. Le cadre d'intervention a été récemment modernisé (décrets de mars 2007) avec notamment une plus grande déconcentration des procédures. Les travaux de restauration sont entrepris à l'initiative du propriétaire du logement ou de plusieurs copropriétaires regroupés en association foncière urbaine (AFU) ou par tout autre organisme public ou social (Etat, commune, groupement, SEM, office HLM...). Ils sont effectués sous le contrôle d'un architecte des bâtiments de France (ABF) et, s'agissant des opérations en ZPPAUP, après enquête publique. Il existe aujourd'hui 97 secteurs sauvegardés, situés essentiellement en province. Pour le ministère de la culture, l'objectif est d'atteindre 200 secteurs sauvegardés, soit moitié moins que l'objectif initial de la loi Malraux (400 secteurs sauvegardés). On compte 535 ZPPAUP, plutôt situées en province, là encore. 1. Le dispositif fiscal (articles 31-1-1° b ter et 156-1-3° du CGI) Ce dispositif est réservé au propriétaire bailleur de logements (ainsi qu'aux associés d'une société non soumise à l'IS, telle que SCI ou SCPI). Celui-ci peut - par exception à la règle qui veut qu'un déficit s'impute sur des revenus de même nature - imputer sur leur revenu global les déficits fonciers résultant d'une opération de restauration immobilière réalisée en secteur sauvegardé ou en ZPPAUP. Il s'engage à affecter le logement à la location non meublée à usage de résidence principale du locataire pendant une durée de 6 ans, 12 mois au plus après l'achèvement des travaux. Pour la détermination du revenu foncier imposable à l'IR, ce propriétaire peut déduire : Cette opération entraîne, en règle générale, un déficit foncier, imputable sans limitation de montant sur le revenu global. Les intérêts d'emprunt ne sont pas déductibles sur le revenu global mais seulement sur les revenus fonciers. La dépense fiscale , résultant de la déductibilité des dépenses spécifiques et de l'imputation sur le revenu global du déficit foncier au titre d'immeubles situés en secteur sauvegardé ou en ZPPAUP, est évaluée à 55 millions € par la DGFIP. Elle concernerait 3 540 foyers fiscaux et 6 160 locaux (revenus 2006). La dépense fiscale moyenne par contribuable ressort à 15 500 € environ. 2. Quelques éléments d'évaluation sur le dispositif « Malraux » Le traitement des données dont dispose la DGFIP (données 2005 ) met en évidence une assez grande dispersion en matière de déficit imputé sur le revenu global, le régime conférant un avantage significatif à 20% environ des contribuables. Le déficit foncier total déclaré par les 3 540 foyers fiscaux concernés par le régime Malraux est proche de 100 millions €. Il est essentiellement imputé sur le revenu global (90,2 millions €), pour 8,3 millions € imputés sur les revenus fonciers. Le montant moyen du déficit foncier déclaré au titre du régime Malraux correspond : L'avantage fiscal fonctionne différemment selon les contribuables recourant au dispositif Malraux : Les éléments d'évaluation qui suivent - qui ne sauraient constituer une analyse statistique et encore moins une approche exhaustive - sont issus d'entretiens avec des opérateurs spécialisés ainsi que d'une évaluation réalisée par un consultant, à la demande du ministère de la culture et portant sur 5 villes à secteurs sauvegardés et deux villes avec ZPPAUP, soit un échantillon de 300 immeubles et 1 500 logements. Les montages destinés aux opérations de rénovation en secteur sauvegardé et ZPPAUP sont complexes. Ils font intervenir des partenaires publics (Etat, ABF, collectivités territoriales, SEM ou groupements, ANAH, ANRU) et des partenaires privés, notamment les opérateurs qui montent les AFU et commercialisent les produits Malraux auprès d'investisseurs. Le plus souvent, les opérations durent 2 à 3 ans entre le début de la commercialisation et la fin des travaux. Dans certains cas, ce délai peut être allongé des démarches préalables de recherche du ou des immeubles susceptible(s) de porter une opération Malraux et de montage du dossier. L'investisseur Malraux (profession libérale, cadre salarié) est le plus souvent imposé dans la tranche supérieure du barème (40%). Le taux marginal moyen est estimé par la DGFIP à 31,2% à partir de l'échantillon de déclarations 2044 S télédéclarées. Les revenus et montants d'impôts sont, en règle générale, significativement inférieurs à ceux des investisseurs outre-mer. L'investissement Malraux serait, selon les opérateurs, plus « personnalisé » que, par exemple, certains investissements locatifs métropolitains ou que les investissements outre-mer : assez souvent, l'investisseur se rend sur place pour voir le quartier et l'éventuelle acquisition et suivre les travaux. Le plus souvent l'acquisition fait l'objet, sauf exception d'un investissement effectué en vue de la retraite, d'une cession dans un délai compris entre 9 et 12 ans permettant d'optimiser délai minimum de location et plus-value. Dans le cas des revenus les plus élevés, il arrive que plusieurs acquisitions soient effectuées en même temps ou qu'une nouvelle acquisition puisse intervenir tous les 3 à 4 ans. L'investissement type est un appartement compris entre 50 et 70 à 80 m2 - acheté le plus souvent directement, plus rarement dans le cadre d'une SCI - pour environ 3 000 à 4 000 € / m2, qui se répartissent pour moitié entre le foncier et les travaux. Le foncier représente, selon les villes et les quartiers, 1 000 à 2 000 € /m2 et les travaux 2 000 €/ m2. Le coût global peut donc varier, selon la surface, dans une fourchette de 150 000 à 320 000 €. Dans la quasi totalité des cas, le financement est effectué par emprunt sur la totalité de la somme. En moyenne, l'investisseur impute sur son revenu foncier puis sur son revenu global , 130 000 à 160 000 € de travaux, sur 2 à 3 ans. On notera que l'évaluation précitée donne des coûts un peu moins élevés (1 300 à 1 700 € le m2 pour les travaux et 800 à 1 000 € le m2 pour le foncier). Il a été indiqué que le prix de revient d'une opération Malraux était comparable à celui d'un appartement de très bon standing ou qu'en moyenne, il dépassait de 20 à 25% celui d'une construction neuve de standing courant. Deux causes peuvent être avancées, d'une part, les surcoûts entraînés par les prescriptions de l'ABF en secteur protégé, d'autre part, la taille des logements, un peu plus grande pour un même nombre de personnes, que dans un immeuble neuf, du fait de l'agencement des immeubles anciens, peu susceptible d'être modifié. La rentabilité du « Malraux » pour l'investisseur est bien réelle : les avantages et flux financiers actualisés sur 15 ans font ressortir que le « Malraux » est presque comparable au dispositif « Borloo » et dépasse le montage en « de Robien ». Mais, calculé en valeur actuelle nette, l'avantage fiscal du « Malraux » (24% du prix d'acquisition) est significativement supérieur à ceux du « Borloo » et surtout du « de Robien », avec respectivement 15% et 11% du prix d'acquisition. Ceci ne comprend pas la plus-value éventuellement réalisée sur la cession du bien après restauration : on constate le plus souvent une revente après une dizaine d'années, délai d'optimisation de l'impôt sur les plus-values immobilières. Pour les opérations de rénovation sous régime Malraux, l'effort public représente en moyenne 35% à 40% du prix environ, pour partie par subvention (en moyenne 20% environ, mais avec une fourchette de 13% à 40%), pour partie par l'avantage fiscal, de l'ordre de 20 à 25%. On estime cet effort compris entre 25 000 et 32 500 € en moyenne par logement, soit le double de celui en faveur des autres régimes d'aide au logement. Les avantages en terme de qualité et de reconquête d'un certain nombre de quartiers, de mixité sociale, de lutte contre l'étalement urbain...etc sont, au-delà de ce coût, à prendre en considération même s'ils sont difficiles à comptabiliser dans le bilan global de ces opérations. L'importance de l'effort public en faveur de ces réhabilitations doit inviter les opérateurs publics à s'assurer que les opérations ainsi subventionnées correspondent bien au « patrimoine historique et esthétique » en milieu urbain visé par le législateur dans la loi Malraux. Or, on commence à constater certaines évolutions qui cadrent mal avec les objectifs de cette loi et qui, de ce point de vue, méritent attention : Cette préoccupation devrait conduire à mieux préciser et encadrer les critères qui permettent de déclencher le recours au dispositif Malraux. Elle justifie aussi que celui-ci soit, pour partie, recentré sur ses objectifs patrimoniaux et urbains. 3. Il est possible d'aménager le régime fiscal Malraux sans remettre en cause sa capacité à attirer des investisseurs extérieurs. Au cours du débat sur les niches fiscales dans le projet de loi de finances pour 2006, des propositions avaient été faites pour encadrer le dispositif Malraux. Après l'annulation du dispositif général de plafonnement par le Conseil Constitutionnel, un groupe de travail a été mis en place entre les ministères de la culture, du logement et des finances. Ses propositions ont été soumises à la consultation des acteurs et professionnels concernés. Durant l'hiver 2007 / 2008, des éléments de consensus ont été dégagés, notamment : ■ de mieux connaître le montant des dépenses de restauration et donc l'effort de l'Etat, ce qui n'est pas le cas actuellement, dès lors que la mention en serait faite sur la déclaration des revenus 2042 et qu'un dispositif de suivi approprié serait mis en place ; - l'extension du régime fiscal Malraux aux locaux professionnels et aux commerces de proximité ; 4. Au-delà des aménagements ci-dessus, deux points peuvent être examinés La différenciation des taux de réduction de l'avantage fiscal entre les ZPPA UP et les secteurs sauvegardés. Cette proposition part du constat que ces deux modalités d'intervention relèvent de réglementations différentes et d'un niveau de contraintes moins élevé pour les propriétaires en ZPPAUP. La ZPPAUP est en effet une servitude d'utilité publique à finalité essentiellement esthétique. A la différence des PSMV des secteurs sauvegardés, elle n'a pas le caractère d'un document d'urbanisme contraignant pour la préservation des immeubles existants. Elle ne s'accompagne pas de prescriptions sur le traitement interne des immeubles. Les collectivités territoriales ont tendance à privilégier la mise en place de ZPPAUP, comme l'atteste le très grand nombre de ZPPAUP de création récente : celles-ci offrent les mêmes avantages fiscaux que les secteurs sauvegardés pour un niveau de contraintes moindre en termes d'urbanisme et de patrimoine. Il convient donc d'aller vers une meilleure adéquation entre le niveau de l'avantage fiscal et le niveau de contrainte. Un taux de prise en charge de l'ordre des deux tiers ou des trois quarts des dépenses imputables sur le revenu global pourrait être un bon compromis, susceptible de contenir le développement actuel des ZPPAUP sans freiner leur création, là où celle-ci est justifiée, en conservant la capacité à attirer des capitaux extérieurs. Le plafonnement du montant des dépenses de restauration admises en déduction du revenu global ou des dépenses produites dans le cadre de la procédure d'avis de l'Architecte des Bâtiments de France. Actuellement, à la différence des autres investissements immobiliers, aucun plafonnement n'existe dans l'imputation des déficits sur le revenu global. La proposition de plafonnement aurait pour principal objectif une plus grande équité entre contribuables, en ne permettant plus à un contribuable de s'affranchir de toute imposition sur le revenu, en cumulant par exemple plusieurs opérations Malraux. Elle devrait ainsi contribuer à éviter que le dispositif se limite à une simple optimisation fiscale. Les arguments avancés contre un tel plafonnement méconnaissent la réalité des investissements Malraux : Ainsi, la faisabilité des opérations de restauration et la capacité de celles-ci à attirer des investisseurs extérieurs ne seraient pas compromises avec un plafonnement de l'avantage fiscal. En tout état de cause, pour les très grandes opérations, des solutions existent avec des montages appropriés. Aussi, pour les secteurs sauvegardés, un plafond annuel pourrait constituer un bon compromis entre le souci d'une plus grande équité entre contribuables et le maintien d'un dispositif opérationnel suffisamment puissant de collecte de l'épargne. Le niveau de ce plafonnement devrait être fixé de manière à maintenir les flux d'investissement dirigés vers la restauration du patrimoine. Au regard des pratiques constatées, son niveau ne devrait en tout état de cause pas être inférieur à 200 000 € par an. Pour les opérations en ZPPAUP, la dépense pourrait être prise en compte à hauteur d'une partie seulement. La France compte environ 42 000 monuments, maisons et immeubles qui font l'objet d'une protection au titre des monuments historiques : un tiers est classé « monuments historiques » (loi de 1913), deux tiers sont inscrits à l'inventaire supplémentaire. Leur nombre continue à s'accroître (+ 1% par an environ). Si la moitié des immeubles protégés appartient à une collectivité publique (Etat et communes essentiellement), une moitié environ appartient à des propriétaires privés. Les travaux de restauration sur le patrimoine historique privé peuvent bénéficier d'une participation financière de l'Etat ou de toute autre collectivité publique à hauteur au maximum de 40% (monuments inscrits) ou 50% (monuments classés) du montant des travaux. Ces subventions sont complétées par des avantages fiscaux accordés au propriétaire pour l'aider à financer la part non subventionnée des travaux. Ce dispositif fiscal a été peu modifié depuis la loi du 23 décembre 1964 qui l'a créé. Il est complexe et peu transparent alors que son champ d'application s'est élargi. Celui-ci couvre en effet : Actuellement, les règles de calcul de l'avantage fiscal diffèrent selon l'existence ou non de revenus, la catégorie du monument, l'ouverture à la visite ou le type d'occupation de l'immeuble. On peut distinguer, à partir des deux articles précités du CGI, de nombreuses combinaisons -résumées en annexe II - assorties de régimes différents de déduction des charges, sur les revenus fonciers ou sur le revenu global, à des taux là aussi différents (100%, 50% ou sous forme forfaitaire). Mais, quelle que soit la situation du monument au regard de ces règles, elle se traduit dans tous les cas par la possibilité pour le propriétaire de déduire ses charges spécifiques ou ses déficits fonciers sur son revenu global, par dérogation au droit commun (imputation d'un déficit catégoriel sur des revenus de même nature), comme dans le régime Malraux. Cette déduction est opérée sans aucune limitation. La nature et le montant des charges ou déficits pouvant être imputées sur le revenu global ont été récemment élargis : il est désormais possible de déduire les primes d'assurance afférentes aux monuments historiques même si ceux-ci ne sont pas ouverts à la visite et ne produisent pas de revenus ainsi que, sous certaines conditions, des frais de promotion et de publicité, des dépenses d'acquisition de matériel informatique et les primes d'assurance de certains objets mobiliers. La dépense fiscale résultant de la déduction sans limitation des charges et déficits fonciers sur le revenu global est évaluée par la DGFIP à 30 Millions € . Elle se répartit en : 2 600 contribuables imputent sur leur revenu global un déficit foncier préalablement calculé sur une déclaration 2044 S. Ce déficit foncier est, pour l'ensemble de ces contribuables, de l'ordre de 72 millions € (pour 5,8 millions € imputés sur des revenus fonciers). Le déficit foncier moyen imputable sur le revenu global est de l'ordre de 27 800 €. Ce déficit moyen est voisin de celui constaté pour le régime Malraux. Les recettes et les charges moyennes déclarées par l'ensemble de ces contribuables au titre du régime « monuments historiques » ressortent respectivement à près de 7 000 € et à 27 500 € (hors intérêts d'emprunt). Ce régime présente un réel intérêt pour un petit nombre de contribuables (sous réserve de ceux qui imputent directement des dépenses spécifiques sur le revenu global) alors que pour 30% des contribuables, le déficit foncier moyen imputable sur le revenu global est négligeable (4 €). 2. L'impact du régime fiscal des monuments historiques sur leur conservation et sur leur ouverture au public est à ce jour insuffisamment clarifié. S'agissant du dispositif Malraux, des monographies apportent un certain nombre d'éléments d'informations sur les opérations de restauration et les montages. De plus, ces montages et leur commercialisation font intervenir des opérateurs, qui permettent de compléter la description de ces opérations. Pour l'appréciation du régime des monuments historiques, aucune évaluation n'est disponible. En outre, ces immeubles, souvent propriétés de famille, donnent lieu à peu de transactions et ne font que très rarement intervenir des opérateurs. Ceux-ci commercialisent des produits de défiscalisation Borloo, Malraux ou outre-mer. Tel n'est pas le cas pour les monuments historiques . La seule source d'informations réside dans celles transmises par les associations défendant les intérêts des propriétaires de monuments historiques. A l'occasion des travaux de l'Assemblée Nationale sur les niches fiscales, une étude technique a été effectuée par l'une de ces associations sur 5 500 monuments, dont la moitié est propriété de ses adhérents. Sur l'année 2006, cette étude a estimé le montant des travaux subventionnés (gros travaux) à 57 millions €, financés par des subventions publiques pour 25 millions € et par les propriétaires pour le solde, soit 32 millions €. En outre, selon l'étude, une dépense de 38 millions € aurait été nécessaire pour couvrir les petites réparations et « des dépenses pour lesquelles le propriétaire renonce à demander une subvention ». L'étude a ensuite calculé le montant de la dépense fiscale correspondant à ces travaux en tenant compte des autres charges (salaires pour les immeubles ouverts à la visite, taxe foncière...) et des recettes éventuelles. Elle aboutit à une dépense fiscale de 33 millions €, proche de l'évaluation faite par la DGFIP. La dépense en gros travaux peut être considérée comme assez fiable, dans la mesure où le calcul part des crédits de paiement consommés par l'Etat. L'étude se livre ensuite à l'examen de l'efficacité du dispositif. Selon cette étude : Compte tenu de sa portée très conjoncturelle, cette étude devrait être complétée par l'examen d'opérations types et de monographies et être effectuée dans des conditions de plus grande indépendance par rapport aux associations de propriétaires de monuments historiques. Parallèlement à la concertation engagée sur le régime Malraux, des propositions d'évolution ont été formulées par les ministères en charge de la législation fiscale et de la culture. Il est légitime qu'une politique publique forte en matière de monuments historiques s'accompagne d'une politique fiscale adaptée, en complément de crédits budgétaires. Le dispositif fiscal mis en place doit être suffisamment transparent pour qu'on puisse s'assurer que l'avantage fiscal est bien la contrepartie de contraintes réelles imposées par la puissance publique. Le régime fiscal des monuments historiques, mis en place en 1964, a été peu à peu complexifié parce qu'il prenait en compte des situations très diverses (locations, occupations partielles, production de revenus...) auxquelles était accordé le bénéfice du régime . Celui-ci a été également étendu à des catégories d'immeubles soumises à des contraintes moins importantes. Tel est le cas notamment des immeubles bénéficiant du label « Fondation du patrimoine ». La politique publique en matière de monuments historiques consiste, outre leur entretien et leur restauration, en leur ouverture au public (Cf. définition en annexe II) : leur mise en valeur favorise en effet l'aménagement du territoire, le développement du tourisme et une politique culturelle à l'égard de nombreuses populations, notamment les publics scolaires. Il est donc légitime d'évaluer l'avantage fiscal au regard du degré d'ouverture au public des monuments historiques, objets de cet avantage. En premier lieu, l'aménagement du régime fiscal des monuments historiques devrait reposer sur le même principe que celui qui a inspiré le projet de réforme du régime Malraux et opérer une distinction entre : Il s'agit à la fois de simplifier et de mieux proportionner régime fiscal et niveau de contraintes en réservant le régime fiscal le plus favorable aux charges plus lourdes engendrées par les demandes de la puissance publique en matière de monument historique : En second lieu, le dispositif devrait être calibré de telle manière que l'avantage fiscal soit maximal dans le cas des immeubles qui subissent les contraintes les plus importantes. Une distinction pourrait être établie entre les monuments ouverts au public et ceux qui ne le sont pas. A ce titre, une adaptation du régime fiscal des immeubles labellisés « Fondation du Patrimoine » pourrait être envisagée. Enfin, dans beaucoup de régimes fiscaux favorisant le développement du logement, de l'immobilier ou de certains investissements, une durée minimum de détention du bien ayant fait l'objet d'une aide fiscale est imposée. Une telle contrainte n'existe pas en matière de monuments historiques, ce qui s'explique sans doute par l'origine familiale d'un grand nombre d'entre eux. Dans la mesure cependant où un marché commence à apparaître, il n'est pas impossible que certains de ces biens soient rapidement revendus après rénovation et recours au régime fiscal. Aussi, une obligation de conservation de 9 ans (durée pouvant courir à compter de la dernière année de déduction sur le revenu global) pourrait être mise en place pour éviter un comportement de pure optimisation fiscale. Cette obligation devrait aussi porter sur l'ouverture au public. Les propriétaires de monuments historiques (ou de biens agréés ou labellisés) devraient être dans l'obligation de maintenir ouvert au public pendant 9 ans (au moins) l'immeuble ayant bénéficié du régime fiscal des monuments historiques. Ce dispositif a démontré tout son intérêt en complément de l'outil budgétaire pour assurer la conservation du patrimoine historique. Toutefois, une simplification et une clarification des conditions de déductibilité des travaux subventionnés et des charges foncières pourraient permettre, d'une part, une plus grande cohérence au regard de l'ouverture au public de ces monuments, d'autre part, un traitement plus proche du droit commun des déficits fonciers : Toutefois, cette possibilité n'est pas spécifique au LMP puisqu'elle constitue l'application normale des règles relatives à la fiscalité des professionnels ; elle se retrouve par exemple en matière de bénéfices non commerciaux. Mais dans le cas des loueurs en meublé professionnels, elle présente deux caractéristiques qui conduisent à l'examiner dans le cadre du présent rapport : La location meublée bénéficie de manière générale d'une fiscalité à l'IR plus avantageuse que la location nue. Le fait que cette activité soit imposable à l'IR dans la catégorie non pas des revenus fonciers comme la location nue mais dans celle des bénéfices industriels et commerciaux confère d'emblée un certain nombre d'avantages au contribuable (déduction de l'amortissement des biens, recours possible au régime des micro-entreprises dont le taux d'abattement est sensiblement supérieur à celui applicable dans le cadre du régime micro-foncier). Au sein des loueurs en meublé, l'article 151 septies VII du code général des impôts (CGI) définit une sous-catégorie, les loueurs professionnels , qui bénéficient d'avantages plus larges que ceux des loueurs en meublé non professionnels (LMNP). Le principal attrait du régime LMP pour le contribuable est toutefois une règle qu'il partage avec le LMNP : par le jeu de l'amortissement qu'autorise l'imposition dans la catégorie des BIC, il permet la constitution de revenus locatifs qui seront de fait « non taxés » à concurrence d'unmontant égal à la valeur des biens amortissables (immobilisations hors terrain, ce dernier ne s'amortissant pas). Le régime LMP est également un outil de défiscalisation, au sens où il permet d'effacer une partie de l'IR dû sur d'autres revenus. Près de la moitié des contribuables ayant le statut de loueur en meublé professionnel au regard de l'IR sont en déficit sur cette activité : 3 657 sur 7 661 en 2005 . Cet effet défiscalisant ne se manifeste toutefois typiquement que la première année, celle de l'acquisition, les frais liés à cette dernière étant alors suffisants pour parvenir à un déficit. Parmi les loueurs en meublé professionnels déclarant un déficit, un tiers (32%) annulent totalement leur impôt sur le revenu . Le déficit imputé représente en moyenne lui aussi plus d'un tiers du revenu global avant imputation : Par exception à la règle qui assujettit les loueurs en meublé à la taxe professionnelle, ceux-ci (en LMP comme en LMNP) n'en sont pas redevables lorsque leur locataire est un exploitant de résidence avec services, lui-même assujetti à la taxe. La simple location de locaux meublés à l'exploitant ne suffit pas, selon la jurisprudence du Conseil d'Etat (24 mars 2006, Ministre de l'économie, des finances et de l'industrie), à caractériser l'exercice habituel d'une activité professionnelle au sens de l'article 1447 du CGI, impliquant la mise en œuvre de moyens matériels ou intellectuels, ce qui permettrait de fonder l'assujettissement à la TP . Le régime a, en 1996, été maintenu à l'écart de la restriction du mode d'imputation des déficits en BIC. L'article 72 de la loi de finances initiale pour 1996 a inséré un alinéa 1° bis au I de l'article 156 du CGI qui interdit l'imputation sur le revenu global des déficits provenant des activités imposées au titre des bénéfices industriels et commerciaux (BIC) « lorsque ces activités ne comportent pas la participation personnelle, continue et directe de l'un des membres du foyer fiscal à l'accomplissement des actes nécessaires à l'activité ». Cette disposition visait les activités hôtelières, qui constituaient jusqu'alors l'outil privilégié par les contribuables recherchant une défiscalisation. L'article a en revanche exclu expressément les loueurs en meublé professionnels, qui conservent dès lors cette possibilité d'imputation, sans aucune condition de participation directe à l'activité. Le régime LMP est alors devenu le seul cas de figure permettant de déduire du revenu global des déficits provenant de placements patrimoniaux. Par ailleurs, le seuil de 23 000 euros n'a pas été revu depuis sa fixation en 1982 (à 150 000 francs), ce qui tend naturellement à étendre le nombre de bénéficiaires potentiels : la simple actualisation au regard de l'indice du coût de la construction porterait le chiffre à 47 617 euros, ramenant le nombre de bénéficiaires en 2005 de 7 663 à 2 362 (estimation selon la méthode décrite ci-dessous), soit une réduction par plus de trois. 2. Un dispositif dont le nombre de bénéficiaires et le coût pour l'Etat apparaissent croissants Le coût pour l'Etat n'est pas aisé à estimer : il met en jeu plusieurs impôts distincts, le gain fiscal pour le contribuable s'étale sur toute la période de son investissement et son chiffrage serait très tributaire d'hypothèses sur la situation de l'intéressé, la valeur du bien qu'il acquiert, la durée de détention notamment. Quant au nombre de contribuables relevant du statut de loueur en meublé professionnel, il ne peut lui aussi faire l'objet que d'une estimation, en l'état des données informatisées dont dispose la DGFIP : les revenus de l'activité de location meublée professionnelle y figurent en effet non isolés au sein des bénéfices industriels et commerciaux. Il est cependant possible de l'approcher à partir du fichier des contribuables imposés à l'IR dans la catégorie des BIC, en en extrayant ceux dotés du code NAF 70.2A « location de logements » et réalisant un chiffre d'affaires toutes taxes comprises supérieur à 23 000 euros : 7 663 contribuables relèveraient du statut de loueur en meublé professionnel en 2005. Ce chiffre est toutefois une approximation : Le calcul aboutit donc à un chiffre vraisemblablement inférieur à la réalité28. Il peut néanmoins fournir un ordre de grandeur. Il permet également d'évaluer une partie du coût du dispositif pour l'Etat : le coût de la possibilité d'imputer les déficits sur le revenu global. Le montant total de ces déficits est de 110 millions d'euros. Pour en estimer le coût budgétaire, il convient de le multiplier par un taux d'imposition. A titre indicatif, un taux moyen d'imposition de 16,5% (taux marginal moyen constaté globalement sur l'IR dans la catégorie des BIC en 2005) aboutirait à un coût de 18 millions d'euros. Ce montant ne représente toutefois qu'une part du coût du LMP. Les chiffres de la DLF permettent également d'estimer une tendance d'évolution du nombre de bénéficiaires (cf. annexe V). Celui-ci enregistre une forte hausse depuis le début des années 2000, avec une multiplication par 2,4 entre 2001 et 2005. Cette évolution s'accompagne en toute logique d'un accroissement du coût du dispositif. Le contribuable investisseur se voit proposer un produit « clés en main » ou « packagé », comme produit de placement et outil de défiscalisation. Généralement l'opération porte sur une résidence avec services, immeuble composé d'appartements de petite taille, du studio au trois pièces, destinés à la location, qui comporte un certain nombre de services aux occupants29. La nature de ces résidences, qui est de rassembler un nombre important de logements tous destinés à la location, est aussi un moyen d'atteindre le seuil de montant total de loyers perçus par le contribuable nécessaire pour bénéficier du statut LMP. L'immeuble est divisé en lots de copropriété ; l'investisseur en acquiert un ou plusieurs. La gestion de l'établissement est assurée par un exploitant professionnel. L'investisseur devenu propriétaire loue les locaux à l'exploitant, qui les loue à son tour aux locataires finaux. Propriétaire et exploitant sont liés par un bail commercial, que lors de l'achat du bien le propriétaire s'est engagé à conclure. Le contribuable est déchargé des formalités (inscription au registre du commerce et des sociétés, création d'une structure juridique qui portera l'opération, comptabilité etc.), qui sont assurées par un cabinet spécialisé. Le service apporté par un tel cabinet comprend également en règle générale : Le montage fait en sorte de maximiser les charges déductibles. A cette fin, en particulier, l'acquisition du bien est financée par un emprunt, ce qui a deux effets : L'opération LMP peut être divisée en quatre phases : Toutefois, l'emprunt n'étant plus à rembourser, ceux-ci deviennent une recette nette pour le contribuable et « non imposée » ; 4. La rentabilité des opérations paraît relativement élevée pour les intéressés Pour le contribuable qui acquiert le bien, le rendement brut constaté actuellement, avant avantage fiscal, se situe généralement entre 4,5 et 6%. Il s'agit du rendement locatif, que l'exploitant fait remonter au propriétaire, entendu comme le rapport entre les loyers perçus et le montant de l'investissement, les deux étant appréciés hors taxes. Ce chiffre varie principalement en fonction : Toutefois, le rendement net de l'ensemble de l'opération en LMP est en règle générale plus élevé. Pour l'investisseur qui conserve la propriété du bien, le taux de rendement interne (TRI) sur une vingtaine d'années peut aujourd'hui aller jusqu'à 8%. Ce chiffre est inférieur aux quelque 10% qu'il était possible d'atteindre il y a quelques années : une certaine érosion des rendements locatifs constatés comme la baisse du barème de l'IR ont pu contribuer à réduire la rentabilité des opérations. Ce niveau de TRI est celui que suggèrent à la fois les entretiens menés par la mission de l'IGF et une simulation réalisée à partir des hypothèses détaillées en fin d'annexe VII, qui correspondent au cas type rencontré aujourd'hui sur le marché des produits LMP. Il apparaît toutefois assez sensible à d'autres facteurs que la fiscalité. En particulier, le rendement locatif, qui est indépendant du montage fiscal, entraîne, une variation plus que proportionnelle du TRI global de l'opération (cf. tableaux en annexe VI). Par ailleurs, sur les placements types proposés aux investisseurs, le dispositif rend possible l'acquisition d'un bien immobilier dont le financement sera assuré pour environ 15 à 20% par les réductions d'impôt accordées. Dans le scénario central examiné dans ces simulations, la somme des « économies d'impôt » réalisées équivaut à 20% de l'investissement. Il apparaît que la majeure partie de l'économie d'impôt réalisée sur la période d'acquisition du bien (soit les 18 années de durée du prêt dans le scénario central) provient de la restitution de la TVA : si l'on suppose une TVA nulle sur l'acquisition, la part des économies d'impôt dans le financement du patrimoine du contribuable descend de 20% à 6%. L'investisseur disposera au cours des années suivantes de revenus locatifs qui échapperont à l'IR. Le monteur est rémunéré par une somme qu'il facture en année 1 et qui sera déduite du revenu global du contribuable au titre des frais liés à l'acquisition. Les frais d'ingénierie et de commercialisation représentent en général une part significative du prix d'ensemble facturé à l'investisseur : elle se situerait entre 10% et 20%. D'autres facteurs que les dispositions fiscales ont un impact significatif sur la rentabilité d'une opération en LMP : la rentabilité locative mais aussi le prix de revente du bien dans l'hypothèse d'une cession ou encore le taux marginal d'imposition du ménage (notamment la question de son maintien sur longue période à un niveau élevé, condition pour bénéficier au maximum des économies d'impôt). Chacun de ces facteurs peut à lui seul faire varier de plusieurs points de pourcentage le taux de rendement d'une opération. Le régime n 'a pas d'objectif explicite Aucun objectif n'est aujourd'hui explicitement fixé aux avantages fiscaux du statut de loueur en meublé professionnel. Celui-ci apparaît plus comme le fruit de l'histoire, qui n'a guère évolué depuis 25 ans, dont l'attrait relatif s'est accru à mesure que d'autres régimes voyaient leurs avantages encadrés (les BIC hôteliers en 1996 en particulier), que comme un choix explicite de politique. C'est son utilisation manifestement croissante depuis le début des années 2000 qui amène désormais à s'interroger sur son intérêt et ses effets. L'arrêt du Conseil d'Etat du 24 mars 2006 cité plus haut souligne lui aussi le caractère contestable de la qualification du propriétaire comme professionnel lorsqu'il conclut un bail avec un exploitant de résidence avec services - cas qui correspond au schéma type des opérations proposées aux investisseurs. La juridiction a estimé dans ce cas qu'il n'est pas lui-même le redevable de taxe professionnelle ; la prestation d'hébergement constitutive de l'exercice d'une activité professionnelle au sens de l'article 1447 du CGI relatif à la taxe professionnelle est réalisée par l'exploitant. Or, c'est précisément de cette qualification que découlent beaucoup des avantages que comprend le régime. Il bénéficie en effet, ainsi qu'on l'a souligné, d'un certain nombre de dispositions qui ont été conçues pour des activités à caractère professionnel. On peut en conséquence s'interroger sur la légitimité de faire bénéficier tous les loueurs en meublé de ces dispositions. Le régime ne prend en compte ni le locataire ni le type d'opération immobilière concernée, limitant par là la capacité de la fiscalité à cibler un objectif précis de politique publique. Aucune des dispositions du régime n'a trait au locataire ou au type de logement. Si l'objectif de l'avantage fiscal est la promotion du logement locatif meublé, notamment dans des résidences avec services, les textes se privent ainsi de la possibilité de déterminer leur cible finale : le locataire et le logement lui-même. Par ailleurs, en reposant sur la notion de location meublée, sans plus de précision quant au type de logements concernés, le dispositif ne permet guère d'orienter l'aide fiscale vers un objectif tel que le développement de l'offre de logement pour personnes âgées ou pour étudiants. Le choix du type d'immobilier dans lequel investir pour bénéficier de ce régime favorable est laissé au contribuable, en pratique aux monteurs et aux commercialisateurs des opérations. A l'inverse, d'autres mesures d'incitation fiscale, tel le régime applicable aux résidences hôtelières à vocation sociale (art. 199 decies I du CGI), identifient une catégorie d'immeuble précise ouvrant droit aux avantages fiscaux, celle que le législateur a entendu développer. 2. Le régime est utilisé dans la réalisation de « résidences avec services » Pour les raisons, principalement d'assujettissement à la TVA, évoquées plus haut, les placements en LMP se sont progressivement portés sur les résidences avec services. La fédération des promoteurs constructeurs de France (FPCF), interrogée par la mission IGF, évalue à 30% la proportion des constructions annuelles de logements dans ces résidences qui serait commercialisée en LMP, soit quelque 5 000 logements en 2007. Ce chiffre n'est toutefois qu'une approximation et ne détaille pas la part des différents types de résidences (résidences pour étudiants, pour personnes âgées dépendantes, non-dépendantes, résidences de tourisme, résidences de tourisme d'affaires). Il est toutefois difficile d'établir une relation de causalité entre ces constructions et le développement du LMP, rien ne suggérant que, notamment dans des secteurs où existe une demande significative, comme les résidences pour personnes âgées, les investissements n'auraient pas été réalisés en l'absence du dispositif. Ce constat d'un revenu assez élevé se vérifie en particulier parmi les 3 657 contribuables réalisant en 2005 un déficit et l'imputant sur leur revenu global - en d'autres termes, ceux typiquement qui entrent dans le statut de LMP et bénéficient de son effet défiscalisant en première année de l'opération. Sur l'échantillon retenu de 1 303 contribuables, le revenu net global imposable avant imputation du déficit se situe a un niveau moyen de 96 187,77 euros, pour une médiane de 62 794 euros. Quant aux contribuables rentrant dans la catégorie de loueur en meublé professionnel du seul fait du critère, non des 23 000 euros, mais de 50 % de leur revenu retiré de cette activité, ils peuvent de ce fait être des ménages à revenu moins élevé. Ils ne sont pas appréhendés dans le décompte réalisé supra (point A,2). L'assujettissement au régime LMP du seul fait du critère des 50 % apparaît toutefois comme un cas vraisemblablement moins fréquent. Il suppose en effet que le contribuable dispose de revenus plus limités (inférieurs à 46 000 € par an, dont moins de 23 000 € issus d'activités autres que la location meublée) mais possède un bien mis en location (bien qui en outre ne soit pas une partie de son habitation principale, puisque dans cette hypothèse le loyer sera, sous les conditions posées à l'article 35 bis du CGI, directement exonéré d'IR). 4. L'avantage fiscal ne vient pas contrebalancer un risque particulier Les dispositions fiscales, couplées aux montages proposés aux particuliers par les banques et promoteurs, peuvent aboutir à une situation dans laquelle la fiscalité avantageuse ne vient pas encourager un comportement d'investissement que la loi souhaiterait favoriser (par exemple parce qu'il contribuerait au développement de l'offre d'un certain type de logements) et qui présente des risques que la fiscalité viserait à compenser, mais vient s'ajouter à une formule d'investissement présentant déjà l'avantage d'une assez grande sécurité. En fait, l'exploitant supporte directement l'essentiel des risques locatifs, et le propriétaire bénéficiaire de l'avantage fiscal supporte à titre principal le risque de défaillance de l'exploitant. En outre, le bail qui lie le contribuable à l'exploitant est le plus souvent un contrat de longue durée (une dizaine d'années ) et ferme (le preneur, qui dispose normalement d'une faculté de résiliation du bail à la fin de chaque période triennale, y renonce), ce qui tend à offrir à l'investisseur une certaine prévisibilité. Il prévoit par ailleurs généralement différentes garanties, comme par exemple la mise à la charge de l'exploitant des travaux liés à l'évolution des normes ou aux grosses réparations définies à l'article 606 du Code civil, qui relèvent d'ordinaire des charges du propriétaire. Le bail commercial défini par le décret de 1953 permet en effet de fixer librement la répartition des charges entre bailleur et preneur. Les risques de l'opération ne sont certes pas inexistants. Ils peuvent consister en une défaillance de l'exploitant (quelques affaires récentes ont illustré ce cas de figure, comme le dépôt de bilan de Transmontagne en 2007, dont nombre de logements étaient couverts par les régimes LMP et LMNP ainsi que par un dispositif proche, le dispositif Demessine relatif aux zones de revitalisation rurale (ZRR)). Ils peuvent aussi prendre la forme de difficultés à revendre le bien : le marché secondaire de ces produits est encore inégalement développé et structuré, même si l'accroissement du recours au LMP tend à faire progressivement naître ce marché de seconde main, comme cela a été évoqué supra. 5. Le régime de LMNP paraît offrir un cadre fiscal suffisamment avantageux au type d'investissements sur lesquels se portent les opérations en LMP Le statut de LMNP est déjà un régime avantageux, utilisé comme le LMP dans des opérations concernant des résidences avec services. Un certain nombre de dispositions favorables du LMP disparaissent dans le régime LMNP, notamment la possibilité de déduction sur le revenu global. En revanche, l'investisseur conserve la possibilité de déduire ses charges du revenu catégoriel et notamment l'utilisation des amortissements, qui est sans doute l'attrait principal du régime des loueurs en meublé et le point essentiel sur lequel repose le mécanisme économique des opérations que l'on a présentées. Au total, les avantages du LMP absents du régime LMNP ne sont pas ceux dont la disparition remettrait en cause l'équilibre de l'opération d'investissement telle qu'elle a été examinée plus haut : ■ le bien ne bénéficie pas de la possibilité d'exonération des plus-values de cession au bout de cinq ans mais au bout de quinze (régime d'imposition des plus-values des particuliers) ; toutefois, la revente du bien a précisément vocation à intervenir le plus souvent une fois l'emprunt remboursé, soit au terme d'une quinzaine d'années ; En outre, dans la mesure où le dispositif LMNP s'applique à des contribuables réalisant moins de 23 000 € de recettes annuelles représentant moins de 50% de leur revenu, il est accessible à un public plus large, notamment à des contribuables à revenu moins élevé que pour le régime LMP. En ce sens, il peut constituer un mécanisme plus puissant d'incitation à la production de résidences avec services : l'essor que connaît depuis plusieurs années le marché de ces résidences est lié pour partie à l'attrait des prix pour l'investisseur - attrait que rend possible la vente des lots à l'unité. Outre que les prix tendent globalement à être moins élevés que dans le logement classique (la surface de chaque appartement est souvent inférieure, notamment pour les résidences étudiantes ; les coûts techniques sont généralement moindres que ceux des autres immeubles de logement, du fait par exemple que moins de parkings sont à réaliser en sous-sol), le schéma de la résidence avec services donne en effet lieu à la vente des appartements de manière séparée, avec des prix de chaque lot accessibles à un plus grand nombre d'investisseurs. Compte tenu des règles de seuil distinguant les régimes LMP et LMNP, ce type de transactions ne pourra pas relever du LMP ; or, ce sont bien elles qui aujourd'hui seraient susceptibles de porter le développement des résidences avec services, face à un secteur résidentiel traditionnel où les prix restent élevés. Par ailleurs, d'autres dispositifs fiscaux sont également utilisés pour ces mêmes types de logements : les résidences avec services recourent aussi au dispositif Robien (par exemple, des résidences pour personnes âgées non dépendantes, les « résidences seniors »), proposé aux acheteurs en alternative au LMP et au LMNP. Enfin, les professionnels du secteur apparaissent divisés sur l'intérêt du dispositif LMP. Plusieurs exploitants de maisons de retraite se montrent sceptiques sur son utilité économique pour leur profession et lui reprochent notamment de faire porter sur l'exploitant des loyers élevés, pour lesquels il s'engage sur une longue période vis-à-vis du propriétaire. C. Trois options de portée croissante pour encadrer les avantages du régime fiscal du loueur en meublé professionnel 1. Limiter la possibilité d'effacer l'impôt dû au titre d'autres revenus Il s'agit là d'une réponse à l'absence de plafond fixé à l'imputation sur le revenu global et à la possibilité de défiscalisation qu'elle ouvre. Cette limite peut prendre trois formes principales. La première est l'instauration d'un plafond d'imputation. Il paraîtrait logique de retenir celui qui s'applique aux déficits fonciers, donc à la location nue, soit une limite annuelle de 10 700 euros, pour la part du déficit issue des charges autres que les intérêts d'emprunt. Cette mesure aurait le mérite de la simplicité et du recours à un critère déjà usité dans le fonctionnement de l'impôt sur le revenu. La seconde possibilité serait de « tunnelliser » le déficit : comme pour les loueurs non professionnels, celui-ci ne pourrait plus s'imputer sur le revenu global mais uniquement sur les bénéfices provenant de l'ensemble des activités de même nature imposables dans la catégorie des BIC réalisés au cours de la même année et des six années suivantes. Le statut LMP permettrait ainsi toujours de défiscaliser les revenus provenant de la location meublée, notamment par le jeu des amortissements, mais plus de réduire ou d'annuler l'impôt dû au titre d'autres revenus. Le schéma type d'une opération, tel qu'il a été examiné plus haut, ne serait modifié que par le fait qu'il serait désormais impossible d'aboutir à un résultat fiscal négatif la première année de l'opération. La troisième forme que pourrait prendre la limitation de l'imputation des déficits serait d'exclure certaines charges de cette possibilité de déduction du revenu global : il s'agirait de tous les frais qui constituent la rémunération des monteurs et financeurs de l'opération LMP packagée (frais d'ingénierie et de commercialisation, frais de premier établissement...). Ces frais peuvent représenter une part significative du déficit. Cette exclusion aboutirait vraisemblablement à la disparition de la plus grande partie voire de la totalité du déficit imputé sur le revenu global. Par ailleurs, le mécanisme d'exclusion de certaines charges évite le report sur les exercices ultérieurs de leur imputation, qui en termes budgétaires serait de nature à limiter l'impact de cette réforme. En outre, il présente l'avantage de cibler les effets de la restriction des avantages fiscaux sur les intermédiaires. Il ne remet en revanche pas directement en cause l'équilibre de l'opération d'investissement sur la durée : le jeu des amortissements permettant la constitution de revenus « non taxés », principal attrait du LMP, demeure. Ne disparaît que le déficit et son effet de défiscalisation d'autres revenus, constaté le plus souvent pour la seule première année. Le coût d'une telle évolution serait vraisemblablement supporté pour partie par le contribuable à travers cette réduction de l'effet de défiscalisation, pour partie par ces intermédiaires dont on peut penser que la liberté de fixation de leurs commissions se verrait ainsi contrainte. Enfin, ce ciblage sur les frais facturés par les intervenants intermédiaires laisse intacte la possibilité de déduction pour des loueurs en meublé autres que ceux recourant aux opérations clés en main et qui subiraient une perte dans leur activité. En termes de sécurité juridique pour les investisseurs s'étant engagés dans des opérations LMP dans le cadre de la législation actuelle, cette troisième possibilité d'évolution des textes aurait en outre l'avantage de ne pas modifier leur situation : compte tenu du schéma des opérations LMP, une réforme restreignant ou supprimant la possibilité de déduire des charges du revenu global ne touche que la (ou, plus rarement, les quelques) première(s) année(s) de l'investissement ; elle ne concernerait donc que les opérations à venir. 2. Restreindre le bénéfice du régime LMP aux seuls « véritables » professionnels Cette seconde option consisterait à fixer un critère plus restrictif de définition du loueur professionnel, en rendant cumulatifs et non plus alternatifs les deux critères de revenu (23 000 € et 50% du revenu total). Le critère d'un minimum de 50% des revenus issus de l'activité de location en meublé devrait en particulier avoir comme conséquence d'exclure d'emblée du bénéfice du régime LMP les années où l'opération est déficitaire et engendre donc une défiscalisation. A la lecture du CGI, le seuil de 50% s'apprécie en effet au regard d'une base différente de celle retenue pour le critère des 23 000 € : si ce dernier s'entend du montant total des loyers acquis, nécessairement positif, le chiffre de 50% porte en revanche sur le revenu que les contribuables « retirent de cette activité » de location en meublé ; en d'autres termes, la formule utilisée par le code suggère qu'il s'agit du revenu net de l'ensemble de l'opération, incluant les produits mais aussi les charges. Cette lecture de l'article 151 septies mériterait le cas échéant d'être sécurisée en étant explicitement affirmée dans le texte du CGI. L'application de ce double critère aurait également pour effet de circonscrire l'application du régime LMP à des contribuables pour lesquels cette activité revêt un caractère que l'on peut plus aisément qualifier de « professionnel » - au sens du moins où elle représente plus de la moitié de leur revenu global. A cet égard, il conviendrait, pour l'appréciation du critère de 50%, de s'en tenir aux modalités actuelles telles que l'on vient de les décrire, plutôt que de s'aligner sur les règles de l'impôt de solidarité sur la fortune : le critère de 50% tel qu'il est apprécié pour l'ISF (50% du total de différentes catégories de revenus d'activité), maintiendrait parmi les bénéficiaires du système ceux qui ne perçoivent pas d'autre revenu d'activité, en particulier nombre de retraités. Le cumul des deux critères évite par ailleurs de subordonner les avantages fiscaux du régime à la seule condition d'un revenu en valeur absolue, ce qui tend à favoriser les seuls ménages à haut revenu. Ainsi, la simple actualisation du seuil de 23 000 euros aurait cet effet. Au total, la mise en place de ce cumul aurait toutefois vocation à s'accompagner de cette revalorisation du seuil (à 47 000 euros) : on irait ainsi au terme de la logique dans laquelle il avait été mis en place en 1982, à savoir limiter le nombre de bénéficiaires du régime en ciblant ceux pour lesquels il est le plus vraisemblable de présumer que leur activité a un caractère professionnel. La majeure partie des actuels bénéficiaires du régime LMP se verraient dès lors soumis au régime LMNP. 3. Supprimer le régime LMP en l'alignant sur le régime LMNP Dans cette troisième option, la notion de loueur en meublé professionnel et les avantages qui y sont attachés disparaîtraient. Ne subsisterait qu'une fiscalité sur les loueurs en meublé, celle aujourd'hui applicable aux loueurs non professionnels. Les logements en résidences avec services sont aujourd'hui financés par des opérations en LMNP bien plus que par le régime LMP ; les avantages supplémentaires que permet ce dernier ne paraissent dès lors pas indispensables au soutien que la fiscalité peut apporter à ce secteur. On a procédé plus haut au (B-1-5) au passage en revue des différences entre les régimes LMNP et LMP pour conclure à leur caractère non indispensable à l'économie globale des opérations. Des produits clés en main analogues aux opérations LMP sont d'ores et déjà proposés en LMNP, souvent sur les mêmes opérations immobilières. Quelle que soit l'option choisie parmi les trois citées ci-dessus, les gains budgétaires à attendre d'une telle réforme restent assez modestes : ainsi que cela a été évoqué, une estimation indicative du coût de l'imputation actuelle du déficit sur le revenu global, qui ne constitue certes que l'un des avantages du LMP, aboutit à un montant de 18 M€. En revanche, une évolution de cette nature irait dans le sens d'une plus grande équité et serait cohérente avec la démarche d'ensemble ; en l'absence de réforme du LMP, il pourrait en effet se produire un effet de report sur ce dernier de recherche de produits défiscalisés. La réduction du montant de l'impôt résultant du barème réduit d'autant la capacité fiscale disponible pour des opérations de défiscalisation. Dans ce contexte, les décisions du CMPP du 12 décembre 2007 doivent contribuer à une meilleure gestion des dépenses fiscales. Elles prévoient notamment la réalisation d'une étude d'impact préalable à toute nouvelle création, comportant une comparaison de l'intérêt de l'outil fiscal par rapport à l'outil budgétaire, et un principe de limitation dans le temps des dépenses fiscales, leur renouvellement étant conditionné par une étude d'impact. L'évolution de la liste des dépenses sera en outre exposée chaque année dans une annexe au projet de loi de finances. Le Parlement comme le Gouvernement a estimé opportun de procéder à un examen sélectif des quelques dispositifs fiscaux qui procurent à certains contribuables, dans certaines situations, un avantage excessif par rapport à l'objet qui a justifié leur mise en place. Une évaluation est nécessaire afin d'en mesurer l'efficacité et de pouvoir tirer les conséquences qui s'imposent. Au terme de ce rapport, le Gouvernement n'estime pas opportun de remettre en cause la pertinence de chacun de ces dispositifs, ni les objectifs poursuivis par le législateur. Il apparaît cependant que sans attenter aux financements des politiques concernées, le plafonnement de chacun des avantages aujourd'hui non limités ne nuirait pas à l'efficacité des dispositifs. Ce plafonnement, dont le présent rapport constitue une étude de faisabilité, serait de nature à améliorer la progressivité de l'impôt sur le revenu, et, par là, l'équité fiscale dans notre pays. Compte tenu des analyses faites dans le présent rapport, le Gouvernement fera des propositions pour y faire suite dans le prochain projet de loi de finances.
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Objet :
Les personnes physiques qui souscrivent au capital de sociétés non cotées exerçant une activité industrielle, artisanale, commerciale, libérale ou agricole peuvent bénéficier d’une réduction d’impôt sur le revenu jusqu’au 31 décembre 2006.
La société pour laquelle est souscrit le capital doit répondre à toutes les conditions suivantes :
- ne pas être admise aux négociations sur un marché réglementé français ou étranger ;
- relever de l’impôt sur les sociétés et être détenue à plus de 50 % par des personnes physiques ou des sociétés de famille ;
- exercer une activité industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou non commerciale ;
- La souscription peut être réalisée tant au moment de la constitution de la société qu’à la faveur d’une augmentation de capital ultérieure. Dans cette seconde hypothèse, la société bénéficiaire doit également avoir réalisé un CA HT inférieur ou égal à 40 M€ ou avoir un total du bilan inférieur à 27 M€ au titre de l’exercice précédant l’augmentation de capital. Ces montants s’apprécient en tenant compte du chiffre d’affaires et du total de bilan des sociétés dans lesquelles la société bénéficiaire de la souscription détient directement ou indirectement des titres de participation et au prorata de sa participation dans ces sociétés.
Peuvent en bénéficier :
- créateurs d’entreprises qui souscrivent en numéraire au capital de leur propre société ;
- personnes physiques fiscalement domiciliées en France qui souscrivent en numéraire au capital d’une société et s’engagent à conserver l’ensemble des titres reçus à cette occasion jusqu’à la fin de la cinquième année suivant celle au cours de laquelle la souscription a été réalisée.
Montant :
La réduction d’impôt est égale à 25 % du montant du versement.
Elle est limitée à :
- 20 000 € par an pour une personne seule,
- 40 000 € par an pour un couple.
Les versements qui excèdent le plafond annuel sont reportables sur les trois années suivantes. Étalé sur quatre ans, le montant total des versements ouvrant droit à la réduction d’impôt s’élève donc au total à 160 000 € (couple) ou 80 000 € (personne seule).
Lorsque le montant de la réduction d’impôt est supérieur à celui de l’impôt dont le contribuable est redevable, la fraction qui n’a pu être imputée ne peut donner lieu ni à un remboursement ni à un report sur l’impôt dû au titre des années suivantes.
La réduction d’impôt n’est pas cumulable avec :
- la déductibilité des intérêts d’emprunt contractés pour souscrire au capital de sociétés nouvelles ou de sociétés coopératives ouvrières de production (SCOP) ;
- les souscriptions au capital de SOFICA et de SOFIPECHE ;
- les souscriptions financées au moyen de l’aide financière de l’État d'encouragement au développement des entreprises nouvelles (EDEN) ;
- l’exonération des plus-values de cession de titres d’entreprises éligibles au régime fiscal des Jeunes entreprises innovantes (JEI) ;
- les investissements outre-mer.
Il est cependant possible de bénéficier de la déduction des pertes en capital dans l’hypothèse où l’entreprise au capital de laquelle il a souscrit échoue. Cependant, la réduction d’impôt fera alors l’objet d’une reprise au titre de l’année où la déduction est pratiquée.
Références :
- Art. 199 terdecies-0 A du Code Général des Impôts.
- excèdent 23 000 euros ;
- et, de surcroît, représentent plus de 50 % des revenus d’activités professionnelles.
Quelles sont les modalités de prise en compte des frais ou commissions de souscription, et notamment des droits d'entrée, dans la base de calcul des réductions d'impôt de solidarité sur la fortune et d'impôt sur le revenu prévues respectivement à l'article 885-0 V bis et aux VI et VI bis de l'article 199 terdecies-0 A du code général des impôts (CGI), en cas de souscription de parts de fonds communs de placement dans l'innovation (FCPI) ou de fonds d'investissement de proximité (FIP) ouvrant droit à la réduction d'ISF, pour une fraction du versement effectué au titre de la souscription, et à la réduction d'impôt sur le revenu, pour l'autre fraction du même versement ?
S'agissant de la réduction d'ISF, le dernier alinéa du 1 du III de l'article 885-0 V bis du CGI dispose que « les versements servant de base au calcul de l'avantage fiscal sont ceux retenus après imputation de l'ensemble des frais et commissions (...) ».
Par conséquent, les frais ou commissions de souscription, parmi lesquelles figurent les droits d'entrée, ne sont pas pris en compte pour le calcul de cet avantage fiscal.
S'agissant des réductions d'impôt sur le revenu prévues aux VI (FCPI) et VI bis (FIP) de l'article 199 terdecies-0 A du CGI, la doctrine administrative (DB 5 B 3392 n° 38, mise à jour au 23 juin 2000, pour les FCPI et BOI 4 K-2-07 n° 93 pour les FIP) prévoit que « la base de la réduction d'impôt est constituée par le total des versements effectués au cours d'une même année civile au titre des souscriptions qui répondent aux conditions (...). Les versements sont retenus frais de souscription compris (...) ».
Il s'ensuit que les frais ou commissions de souscription attachés aux versements retenus pour la détermination de la réduction d'impôt sur le revenu précitée sont également pris en compte dans la base de calcul de cette réduction d'impôt.
Pour l'application de ces dispositions en cas de souscription de parts de FCPI ou de parts de FIP ouvrant droit à la réduction d'ISF, pour une fraction du versement effectué, et à la réduction d'impôt sur le revenu, pour l'autre fraction du même versement, les frais ou commissions de souscription :
- ne sont pas pris en compte pour le calcul de la réduction d'ISF ;
- sont pris en compte, pour le calcul de la réduction d'impôt sur le revenu, à proportion de la fraction du versement retenue pour la détermination de cette réduction d'impôt.
Les frais ou commissions de souscription attachés à la fraction du versement éligible à la réduction d'ISF ne peuvent donc pas être retenus pour le calcul de la réduction d'impôt sur le revenu.
La loi n°2006-728 du 23 juin 2006 portant réforme des successions et des libéralités a opéré une réforme profonde du droit patrimonial de la famille. Les principaux objectifs de cette loi sont d'accélérer et de simplifier le règlement des successions et de faciliter la gestion du patrimoine successoral.
A compter de cette année, pour les mariés ou pacsés, soumis à une imposition commune, le plafond de déduction personnel et celui du conjoint ou partenaire sont additionnés. Ainsi, on peut utiliser le plafond ou la fraction du plafond non utilisés par le conjoint ou partenaire.
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Flash info
| Impôt 2008 : extension du bouclier fiscal |
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Le bouclier fiscal permet de plafonner le montant total des impôts directs à payer une année donnée en le limitant à une fraction du revenu. A compter de 2008, deux mesures renforcent et étendent le dispositif : - le seuil permettant d'en bénéficier est abaissé : le montant total des impôts directs payés en 2007 ne doit pas être supérieur à 50% des revenus perçus en 2006, au-delà la différence donne droit à restitution (le taux antérieur était de 60%) ; - le champ d'application est étendu : les contributions sociales (CSG, CRDS, prélèvement social et contribution additionnelle) entrent désormais dans le calcul du montant des impôts . Le plafonnement concerne donc l'impôt sur le revenu, l'impôt de solidarité sur la fortune, les impôts locaux sur l'habitation principale (taxe foncière et taxe d'habitation) et les contributions sociales. Pour les impôts payés en 2007, le droit à restitution est ouvert au 1er janvier 2008. Pour demander la restitution du montant de l'impôt qui dépasse le seuil, il faut se procurer le formulaire n° 2041 DRID "demande de plafonnement des impôts directs à 50 % des revenus de l'année 2006". Il peut être adressé jusqu'au 31 décembre 2008 à son centre des impôts. |
